【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 的煤煙型大氣污染環(huán)境范圍最廣，其次光化學(xué)煙霧，機(jī)動(dòng)性和尾氣排放污染也有加重的趨勢(shì)。大氣污染會(huì)造成局部地區(qū)空氣混濁，能見度降低，交通事故增多。其次加劇了城市的“熱島效應(yīng)”，在工業(yè)城市上空，因?yàn)楣こ痰膹U熱大量排入大氣，使近地面氣溫比四周郊區(qū)高1%5%，形成局部環(huán)流。再次猶豫向大氣中排放大量的灰塵等污染物，對(duì)水蒸氣有凝結(jié)作用，使下風(fēng)地區(qū)的降雨量增加。而廢氣中的硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物還會(huì)發(fā)生化學(xué)反應(yīng)形成酸雨。而大氣污染對(duì)人體的呼吸系統(tǒng)會(huì)有大的危害，導(dǎo)致肺部疾病發(fā)病率大大增加。（二）中國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀我國最早關(guān)于大氣污染防治的法律規(guī)定，是1956年5月23日國務(wù)院公布的《關(guān)于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》，而這部法規(guī)也只是有關(guān)防止企業(yè)內(nèi)部空氣矽塵對(duì)企業(yè)職工危害的法規(guī)。20世紀(jì)70年代，國家有關(guān)部委發(fā)布了《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》、《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，規(guī)定了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)超標(biāo)排放物的鍋爐進(jìn)行改造。開展了以消除煙塵為目的屬于環(huán)境保護(hù)意義上的大氣污染防治。1987年9月5日在第六屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上，制定了《大氣污染防治法》。后因此法部分規(guī)定帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，1995年8月29日在第八屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上通過了《關(guān)于修改〈大氣污染防治法〉的決定》，這也是第一次對(duì)這部法律的修改。在2000年4月29日，第九屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議第二次對(duì)此法修改，通過了新的《大氣污染防治法》。而于2008年環(huán)境保護(hù)部啟動(dòng)了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂工作，前后20多次修改，歷經(jīng)三年，2010年底編制組完成了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿），并由環(huán)境保護(hù)部正式向社會(huì)各界公開征求意見。2011年11月16日《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》開始向全社會(huì)第二次公開征求意見。并最終于2012年2月29日由國務(wù)院總理溫家寶主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。而最新發(fā)布修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》②、臭氧（8小時(shí)濃度）納入常規(guī)空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)，其次還收緊了pm10③、氮氧化物等標(biāo)準(zhǔn)限值，提高了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)有效性要求。同時(shí)《中華人民共和國刑法》中也有相關(guān)規(guī)定以防治大氣環(huán)境污染，但是由于實(shí)踐中大氣污染而追究刑事責(zé)任的情況很少，客觀上不利于大氣環(huán)境的保護(hù)。而大氣環(huán)境污染的立法保護(hù)也應(yīng)該更多的傾向于專項(xiàng)立法，更多的完善和修訂《大氣污染防治法》等相關(guān)專項(xiàng)立法，例如上文提到的今年新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。二、造成我國城市大氣污染的主要原因（一）能源結(jié)構(gòu)和城市規(guī)劃不合理首先，上文提到我國是全世界第一燃煤大國，除了取暖燃燒等燃煤之外，大部分燃煤用于發(fā)電，而火電占到我國每年發(fā)電總量的70%以上。而加上石油天然氣等各種能源消耗，煤炭也占到了能源總消耗量的72%。雖然三峽水力工程已經(jīng)開始進(jìn)入并網(wǎng)輸電階段，但由于國家總體電力需求過大，火電的發(fā)電量依舊是國家不可減少的電力來源。正因?yàn)榇耍济核a(chǎn)生的大量碳氧化物、硫化物等導(dǎo)致的大氣污染愈發(fā)嚴(yán)重。其次，由于我國大多數(shù)城市發(fā)展速度過快，導(dǎo)致其城市發(fā)展進(jìn)程中規(guī)劃跟不上發(fā)展的變化，工廠等大型重工業(yè)選址不合理。而即使選址合理，但由于近年來我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，很多城市規(guī)模也數(shù)倍于以往，直接導(dǎo)致曾經(jīng)遠(yuǎn)離市區(qū)的工廠礦區(qū)等污染較重的區(qū)域接近城市邊緣，甚至被城市所包圍。又因?yàn)槲覈蠖鄶?shù)工廠技術(shù)水平落后，生產(chǎn)工藝較差，導(dǎo)致大量煙塵、二氧化硫、氮氧化物進(jìn)入大氣，其排污標(biāo)準(zhǔn)也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。（二）機(jī)動(dòng)車尾氣排放管理滯后之所以將機(jī)動(dòng)車尾氣排放作為單獨(dú)的一部分討論，是因?yàn)榻陙砀鞔笾行统鞘邪ㄐ⌒统鞘?，機(jī)動(dòng)車數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過道路建設(shè)速度，導(dǎo)致各個(gè)城市交通擁堵情況頻繁發(fā)生，機(jī)動(dòng)車尾氣污染程度加大。2009年年末，全國民用汽車保有量達(dá)到7619萬輛，而到了2011年末中國數(shù)字就達(dá)到了10578萬輛，增長(zhǎng)速度和幅度極其驚人，汽車尾氣排放成為大中城市空氣污染的主要來源。雖然為了減少機(jī)動(dòng)車尾氣排放量，北京等地區(qū)采取“搖號(hào)”購車、“單雙號(hào)”等措施。但這顯然是治標(biāo)不治本的措施，只能起到很有限的緩解作用。而且很多城市都還沒有采取類似的措施，其汽車尾氣污染情況更加嚴(yán)重。實(shí)際上機(jī)動(dòng)車數(shù)量的大大增加帶來的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人們想象，尤其是去年開始新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，也越來越影響到大氣質(zhì)量。很多城市也由于生活能源結(jié)構(gòu)的變化，大氣污染正從煤煙型向汽車尾氣型轉(zhuǎn)變。以上海和廣州為例，上海機(jī)動(dòng)車排放污染一氧化碳為86%，氮氧化物為56%；廣州一氧化碳為89%，氮氧化物為79%。這些數(shù)據(jù)表明，機(jī)動(dòng)車排放污染物已成為部分城市大氣污染的主要來源。然而除了少部分大城市意識(shí)到這個(gè)問題，并作出部分措施。很多中小城市沒有任何治理措施。而除了城市之外，在國家的國道和高速公路沿線的耕地也受到了機(jī)動(dòng)車廢氣的污染。南京環(huán)境科學(xué)研究所研究表明，江蘇省在國道和高速公路沿線的耕地已經(jīng)遭到汽車尾氣的污染，而整個(gè)江蘇省被汽車尾氣污染的耕地占到了江蘇省總耕地的十分之一，這些公路沿線的耕地就占到了這十分之一的絕大部分。南京環(huán)境科學(xué)研究所早起對(duì)滬寧高速等高速及205國道等多條道路兩側(cè)的土壤及種植的農(nóng)作物進(jìn)行采樣分析，化驗(yàn)結(jié)果表明，受污染較重的土壤中的有害物質(zhì)竟然有近百種。除了最常見的鉛污染，還包括多環(huán)芳烴等有機(jī)污染物。（三）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理沒有完全到位一些地方政府變相干預(yù)環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法，批準(zhǔn)建設(shè)短期經(jīng)濟(jì)效益好但是能源資源消耗大，對(duì)大氣污染嚴(yán)重的工業(yè)項(xiàng)目。不執(zhí)行國家環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理“三同時(shí)”制度，盲目建設(shè)了一些布局不合理、污染物超標(biāo)排放的項(xiàng)目。受到執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員不全和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足的限制，環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能很好的開展對(duì)污染點(diǎn)源污染物的檢測(cè)及排污單位的監(jiān)理，從而削弱了環(huán)保部門對(duì)排污單位和排污源的正常監(jiān)督管理，導(dǎo)致沒有污染治理設(shè)施的單位長(zhǎng)期沒有污染治理設(shè)施，有污染治理設(shè)施的單位污染物處理設(shè)施運(yùn)行率低，污染物超標(biāo)排放。而執(zhí)法機(jī)構(gòu)也存在問題。一是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)，“不愿查”的問題依然存在；二是環(huán)境執(zhí)法人員作風(fēng)不硬、素質(zhì)不高，“不會(huì)查”的問題依然存在；三是環(huán)境執(zhí)法“不能查”的問題依然嚴(yán)重。如前文所講，部分地方黨委政府的執(zhí)政理念與科學(xué)發(fā)展觀的要求存在較大差距，由此對(duì)環(huán)境執(zhí)法造成阻力。最后，環(huán)境司法未能發(fā)揮應(yīng)有作用。一是司法介入不足，受理案件太少。2010年，全國共發(fā)生環(huán)境污染糾紛52299起，只有很少部分起訴到人們法院，大部分環(huán)境污染糾紛未能進(jìn)入司法領(lǐng)域處理；二是環(huán)境司法受到各種干擾，審判實(shí)踐中法院對(duì)污染受害者的支持不夠有力、全面；三是對(duì)污染受害者有利的判決執(zhí)行難，生效的法律文書由于地方保護(hù)往往很難執(zhí)行。（四）環(huán)境立法工作亟待完善我國的環(huán)境立法上存在一些亟待完善的問題。一是我國的環(huán)境立法存在重環(huán)境資源單項(xiàng)法輕綜合規(guī)劃法、重實(shí)體法輕程序法、重污染防治法輕自然保護(hù)法、重強(qiáng)制類法律輕經(jīng)濟(jì)刺激和公眾參與等現(xiàn)象。二是環(huán)境保護(hù)法律制度不完善，環(huán)境法律體系內(nèi)的法律存在著效力層次的混亂。比如，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）與各個(gè)單項(xiàng)的污染防治法和資源保護(hù)法均由全國人大常委會(huì)通過，處于同等法律位階，《環(huán)境保護(hù)法》難以發(fā)揮其母法的作用，在實(shí)施中被虛置起來。再如，國家層面的立法為了照顧各地發(fā)展不平衡的國情，大多只規(guī)定了基本的法律制度，法律設(shè)施也比較原則，其實(shí)施就需要國務(wù)院及有關(guān)行政部門出臺(tái)實(shí)施細(xì)則予以保障。但是，由于種種原因，這些應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定的相關(guān)配套法規(guī)的出臺(tái)往往過遲或者遙遙無期。還如，有關(guān)環(huán)境保護(hù)規(guī)章、法規(guī)之間也存在沖突，尤其是部門規(guī)章與地方性法規(guī)和規(guī)章之間的沖突更為嚴(yán)重。三是一些重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策缺乏法律法規(guī)支撐。目前我國一些重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，如排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，尚缺乏明確、具體的法律法規(guī)依據(jù)。這些政策的試點(diǎn)和全面推行面臨諸多法律障礙。四是環(huán)境保護(hù)立法質(zhì)量不高，突出表現(xiàn)為立法重點(diǎn)選擇適當(dāng)、部門立法色彩濃重、缺乏可操作性等；五是官方認(rèn)定的法律體系，依然沒有將環(huán)境法認(rèn)定為獨(dú)立的法律部門，而是將其納入到經(jīng)濟(jì)法或行政法等法律部門中。三、對(duì)我國大氣污染治理和立法防治的建議（一）大氣污染治理應(yīng)從社會(huì)發(fā)展全局考慮無論是西方社會(huì)曾經(jīng)經(jīng)歷過的“先污染后治理”，還是我國現(xiàn)在努力實(shí)行的“節(jié)能減排”，都是社會(huì)發(fā)展歷程中必須面對(duì)的問題。而社會(huì)要發(fā)展，經(jīng)濟(jì)要增長(zhǎng)，其不可避免的對(duì)環(huán)境造成影響，而我們要做的不是西方社會(huì)的不顧一切的發(fā)展，之后再進(jìn)行治理，也不是不發(fā)展只為了保護(hù)環(huán)境?！肮?jié)能減排”也不是單純的所謂的減少能源消耗，停止生產(chǎn)和日常的生活需求，而是科學(xué)合理的利用資源，發(fā)展創(chuàng)新，利用新技術(shù)，減少能源消耗，減少污染排放了，以最小的對(duì)環(huán)境造成的影響來發(fā)展進(jìn)步。同樣的，環(huán)境治理也需要整個(gè)社會(huì)發(fā)展的全局考慮，而不是孤單的一個(gè)方面，一個(gè)點(diǎn)。把環(huán)境治理置于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的大的藍(lán)圖中來，不僅僅是作為一個(gè)工廠的設(shè)施，或者一個(gè)時(shí)期的口號(hào)，而是像日常生活中的公交車，公共綠地，生活用水用電等，融入人們的生活中去。從每個(gè)人身邊最小的事情開始，到社會(huì)發(fā)展的總布局，每一點(diǎn)一滴，都貫徹環(huán)境治理的思想，這樣才能夠真正的做到在發(fā)展中解決問題。例如在日本，垃圾分類是很正常的事情，小孩子都懂得垃圾需要分類才可以丟棄。而日本的節(jié)能設(shè)施也是遍及各個(gè)商業(yè)、工業(yè)、辦公和住宅園區(qū)。這就是我們應(yīng)該努力和學(xué)習(xí)的方向，環(huán)境保護(hù)如果從每個(gè)人做起了，那么環(huán)境治理也就真的是不再需要了。（二）立法防治的的建議把細(xì)微顆粒物、氮氧化物、臭氧、揮發(fā)性有機(jī)物等新污染物納入大氣污染防治的范圍。廣東省人民政府于2009年4月通過了《廣東省珠江三角州大氣污染防治辦法》。對(duì)主要大氣污染物實(shí)施總量控制制度，控制范圍由常規(guī)的二氧化硫、可吸入顆粒物擴(kuò)展至二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、可吸入顆粒物等。這在全社會(huì)尚屬于首次。近年來隨著城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展，細(xì)顆粒物、臭氧、揮發(fā)性有機(jī)物等新污染物納入全國大氣污染防治的范圍迫在眉睫。奧運(yùn)會(huì)和殘奧會(huì)期間，北京和周邊地區(qū)采取了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。這期間，北京市和華北地區(qū)空氣質(zhì)量較好，完全兌現(xiàn)了奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量承諾，為我國區(qū)域化空氣質(zhì)量管理提供了成功的范例。國家有關(guān)部門應(yīng)盡快修訂大氣污染防治法，建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。劃定國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，將珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀等區(qū)域作為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)區(qū)域，建立區(qū)域大氣污染防治合作組織。區(qū)域大氣污染防治合作組織負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，組織考核區(qū)域內(nèi)各級(jí)人民政府大氣污染防治工作；定期通報(bào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治規(guī)劃實(shí)施進(jìn)展、大氣環(huán)境質(zhì)量；協(xié)調(diào)解決跨地市行政區(qū)域大氣污染糾紛等。將現(xiàn)有的機(jī)動(dòng)車船污染防治擴(kuò)大到整個(gè)交通大氣污染防治的范圍，突出城市交通規(guī)劃和發(fā)展公共交通系統(tǒng)對(duì)控制機(jī)動(dòng)車大氣污染的重要作用。實(shí)施全國統(tǒng)一的用車環(huán)保標(biāo)志管理制度；提高機(jī)動(dòng)車排放的標(biāo)準(zhǔn)，使我國的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到先進(jìn)國家的水平；突出生產(chǎn)企業(yè)和個(gè)人在機(jī)動(dòng)車污染防控中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)；鼓勵(lì)使用車用燃油清潔劑，鼓勵(lì)使用壓縮天然氣、液化天然氣、混合動(dòng)力、生物柴油和燃料電池的清潔能源車輛；增加環(huán)保部門制定車用燃料有害物質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，強(qiáng)化環(huán)保部門在車用燃料標(biāo)準(zhǔn)方面的參與權(quán)。大氣污染防治法的修訂應(yīng)加大處罰力度，增強(qiáng)對(duì)違法行為的震懾力，進(jìn)一步強(qiáng)化大氣環(huán)境監(jiān)督管理的作用。針對(duì)新增和修訂的條款，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任；細(xì)化限期治理?xiàng)l款，將限期治理決定權(quán)授予環(huán)境保護(hù)行政主管部門，規(guī)定限期治理期間要險(xiǎn)僻新建項(xiàng)目；規(guī)定違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以按照相應(yīng)的罰款數(shù)額，按日累計(jì)罰款；增加大氣污染受到損害的當(dāng)事人的訴訟和賠償?shù)认嚓P(guān)規(guī)定；細(xì)化環(huán)境監(jiān)管人員的法律責(zé)任?！笆胤ǔ杀靖?、違法成本低”一直是大氣污染治理的瓶頸，因此提高處罰大氣污染行為的力度勢(shì)在必行。例如《大氣污染防治法》第五十六條：“違