【文章內(nèi)容簡介】 的煤煙型大氣污染環(huán)境范圍最廣，其次光化學煙霧，機動性和尾氣排放污染也有加重的趨勢。大氣污染會造成局部地區(qū)空氣混濁，能見度降低，交通事故增多。其次加劇了城市的“熱島效應(yīng)”，在工業(yè)城市上空，因為工程的廢熱大量排入大氣，使近地面氣溫比四周郊區(qū)高1%5%，形成局部環(huán)流。再次猶豫向大氣中排放大量的灰塵等污染物，對水蒸氣有凝結(jié)作用，使下風地區(qū)的降雨量增加。而廢氣中的硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物還會發(fā)生化學反應(yīng)形成酸雨。而大氣污染對人體的呼吸系統(tǒng)會有大的危害，導(dǎo)致肺部疾病發(fā)病率大大增加。（二）中國大氣污染防治立法的現(xiàn)狀我國最早關(guān)于大氣污染防治的法律規(guī)定，是1956年5月23日國務(wù)院公布的《關(guān)于防止廠礦企業(yè)中矽塵危害的決定》，而這部法規(guī)也只是有關(guān)防止企業(yè)內(nèi)部空氣矽塵對企業(yè)職工危害的法規(guī)。20世紀70年代，國家有關(guān)部委發(fā)布了《工業(yè)“三廢”排放試行標準》、《工業(yè)企業(yè)設(shè)計衛(wèi)生標準》，規(guī)定了污染物排放標準和對超標排放物的鍋爐進行改造。開展了以消除煙塵為目的屬于環(huán)境保護意義上的大氣污染防治。1987年9月5日在第六屆全國人大常委會第二十二次會議上，制定了《大氣污染防治法》。后因此法部分規(guī)定帶有計劃經(jīng)濟的特征，1995年8月29日在第八屆全國人大常委會第十五次會議上通過了《關(guān)于修改〈大氣污染防治法〉的決定》，這也是第一次對這部法律的修改。在2000年4月29日，第九屆全國人大常委會第十五次會議第二次對此法修改，通過了新的《大氣污染防治法》。而于2008年環(huán)境保護部啟動了《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》的修訂工作，前后20多次修改，歷經(jīng)三年，2010年底編制組完成了《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（征求意見稿），并由環(huán)境保護部正式向社會各界公開征求意見。2011年11月16日《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》開始向全社會第二次公開征求意見。并最終于2012年2月29日由國務(wù)院總理溫家寶主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》。而最新發(fā)布修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》②、臭氧（8小時濃度）納入常規(guī)空氣質(zhì)量評價，其次還收緊了pm10③、氮氧化物等標準限值，提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計有效性要求。同時《中華人民共和國刑法》中也有相關(guān)規(guī)定以防治大氣環(huán)境污染，但是由于實踐中大氣污染而追究刑事責任的情況很少，客觀上不利于大氣環(huán)境的保護。而大氣環(huán)境污染的立法保護也應(yīng)該更多的傾向于專項立法，更多的完善和修訂《大氣污染防治法》等相關(guān)專項立法，例如上文提到的今年新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》。二、造成我國城市大氣污染的主要原因（一）能源結(jié)構(gòu)和城市規(guī)劃不合理首先，上文提到我國是全世界第一燃煤大國，除了取暖燃燒等燃煤之外，大部分燃煤用于發(fā)電，而火電占到我國每年發(fā)電總量的70%以上。而加上石油天然氣等各種能源消耗，煤炭也占到了能源總消耗量的72%。雖然三峽水力工程已經(jīng)開始進入并網(wǎng)輸電階段，但由于國家總體電力需求過大，火電的發(fā)電量依舊是國家不可減少的電力來源。正因為此，燃煤所產(chǎn)生的大量碳氧化物、硫化物等導(dǎo)致的大氣污染愈發(fā)嚴重。其次，由于我國大多數(shù)城市發(fā)展速度過快，導(dǎo)致其城市發(fā)展進程中規(guī)劃跟不上發(fā)展的變化，工廠等大型重工業(yè)選址不合理。而即使選址合理，但由于近年來我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，很多城市規(guī)模也數(shù)倍于以往，直接導(dǎo)致曾經(jīng)遠離市區(qū)的工廠礦區(qū)等污染較重的區(qū)域接近城市邊緣，甚至被城市所包圍。又因為我國大多數(shù)工廠技術(shù)水平落后，生產(chǎn)工藝較差，導(dǎo)致大量煙塵、二氧化硫、氮氧化物進入大氣，其排污標準也是遠遠超過國家標準。（二）機動車尾氣排放管理滯后之所以將機動車尾氣排放作為單獨的一部分討論，是因為近年來各大中型城市包括小型城市，機動車數(shù)量大幅度增長，遠遠超過道路建設(shè)速度，導(dǎo)致各個城市交通擁堵情況頻繁發(fā)生，機動車尾氣污染程度加大。2009年年末，全國民用汽車保有量達到7619萬輛，而到了2011年末中國數(shù)字就達到了10578萬輛，增長速度和幅度極其驚人，汽車尾氣排放成為大中城市空氣污染的主要來源。雖然為了減少機動車尾氣排放量，北京等地區(qū)采取“搖號”購車、“單雙號”等措施。但這顯然是治標不治本的措施，只能起到很有限的緩解作用。而且很多城市都還沒有采取類似的措施，其汽車尾氣污染情況更加嚴重。實際上機動車數(shù)量的大大增加帶來的問題遠遠大于人們想象，尤其是去年開始新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》，也越來越影響到大氣質(zhì)量。很多城市也由于生活能源結(jié)構(gòu)的變化，大氣污染正從煤煙型向汽車尾氣型轉(zhuǎn)變。以上海和廣州為例，上海機動車排放污染一氧化碳為86%，氮氧化物為56%；廣州一氧化碳為89%，氮氧化物為79%。這些數(shù)據(jù)表明，機動車排放污染物已成為部分城市大氣污染的主要來源。然而除了少部分大城市意識到這個問題，并作出部分措施。很多中小城市沒有任何治理措施。而除了城市之外，在國家的國道和高速公路沿線的耕地也受到了機動車廢氣的污染。南京環(huán)境科學研究所研究表明，江蘇省在國道和高速公路沿線的耕地已經(jīng)遭到汽車尾氣的污染，而整個江蘇省被汽車尾氣污染的耕地占到了江蘇省總耕地的十分之一，這些公路沿線的耕地就占到了這十分之一的絕大部分。南京環(huán)境科學研究所早起對滬寧高速等高速及205國道等多條道路兩側(cè)的土壤及種植的農(nóng)作物進行采樣分析，化驗結(jié)果表明，受污染較重的土壤中的有害物質(zhì)竟然有近百種。除了最常見的鉛污染，還包括多環(huán)芳烴等有機污染物。（三）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理沒有完全到位一些地方政府變相干預(yù)環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法，批準建設(shè)短期經(jīng)濟效益好但是能源資源消耗大，對大氣污染嚴重的工業(yè)項目。不執(zhí)行國家環(huán)境影響評價制度和建設(shè)項目環(huán)境管理“三同時”制度，盲目建設(shè)了一些布局不合理、污染物超標排放的項目。受到執(zhí)法機構(gòu)、人員不全和執(zhí)法經(jīng)費不足的限制，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)不能很好的開展對污染點源污染物的檢測及排污單位的監(jiān)理，從而削弱了環(huán)保部門對排污單位和排污源的正常監(jiān)督管理，導(dǎo)致沒有污染治理設(shè)施的單位長期沒有污染治理設(shè)施，有污染治理設(shè)施的單位污染物處理設(shè)施運行率低，污染物超標排放。而執(zhí)法機構(gòu)也存在問題。一是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴，“不愿查”的問題依然存在；二是環(huán)境執(zhí)法人員作風不硬、素質(zhì)不高，“不會查”的問題依然存在；三是環(huán)境執(zhí)法“不能查”的問題依然嚴重。如前文所講，部分地方黨委政府的執(zhí)政理念與科學發(fā)展觀的要求存在較大差距，由此對環(huán)境執(zhí)法造成阻力。最后，環(huán)境司法未能發(fā)揮應(yīng)有作用。一是司法介入不足，受理案件太少。2010年，全國共發(fā)生環(huán)境污染糾紛52299起，只有很少部分起訴到人們法院，大部分環(huán)境污染糾紛未能進入司法領(lǐng)域處理；二是環(huán)境司法受到各種干擾，審判實踐中法院對污染受害者的支持不夠有力、全面；三是對污染受害者有利的判決執(zhí)行難，生效的法律文書由于地方保護往往很難執(zhí)行。（四）環(huán)境立法工作亟待完善我國的環(huán)境立法上存在一些亟待完善的問題。一是我國的環(huán)境立法存在重環(huán)境資源單項法輕綜合規(guī)劃法、重實體法輕程序法、重污染防治法輕自然保護法、重強制類法律輕經(jīng)濟刺激和公眾參與等現(xiàn)象。二是環(huán)境保護法律制度不完善，環(huán)境法律體系內(nèi)的法律存在著效力層次的混亂。比如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）與各個單項的污染防治法和資源保護法均由全國人大常委會通過，處于同等法律位階，《環(huán)境保護法》難以發(fā)揮其母法的作用，在實施中被虛置起來。再如，國家層面的立法為了照顧各地發(fā)展不平衡的國情，大多只規(guī)定了基本的法律制度，法律設(shè)施也比較原則，其實施就需要國務(wù)院及有關(guān)行政部門出臺實施細則予以保障。但是，由于種種原因，這些應(yīng)當及時制定的相關(guān)配套法規(guī)的出臺往往過遲或者遙遙無期。還如，有關(guān)環(huán)境保護規(guī)章、法規(guī)之間也存在沖突，尤其是部門規(guī)章與地方性法規(guī)和規(guī)章之間的沖突更為嚴重。三是一些重要環(huán)境經(jīng)濟政策缺乏法律法規(guī)支撐。目前我國一些重要環(huán)境經(jīng)濟政策，如排污權(quán)交易、生態(tài)補償和環(huán)境責任保險等環(huán)境經(jīng)濟政策，尚缺乏明確、具體的法律法規(guī)依據(jù)。這些政策的試點和全面推行面臨諸多法律障礙。四是環(huán)境保護立法質(zhì)量不高，突出表現(xiàn)為立法重點選擇適當、部門立法色彩濃重、缺乏可操作性等；五是官方認定的法律體系，依然沒有將環(huán)境法認定為獨立的法律部門，而是將其納入到經(jīng)濟法或行政法等法律部門中。三、對我國大氣污染治理和立法防治的建議（一）大氣污染治理應(yīng)從社會發(fā)展全局考慮無論是西方社會曾經(jīng)經(jīng)歷過的“先污染后治理”，還是我國現(xiàn)在努力實行的“節(jié)能減排”，都是社會發(fā)展歷程中必須面對的問題。而社會要發(fā)展，經(jīng)濟要增長，其不可避免的對環(huán)境造成影響，而我們要做的不是西方社會的不顧一切的發(fā)展，之后再進行治理，也不是不發(fā)展只為了保護環(huán)境?！肮?jié)能減排”也不是單純的所謂的減少能源消耗，停止生產(chǎn)和日常的生活需求，而是科學合理的利用資源，發(fā)展創(chuàng)新，利用新技術(shù)，減少能源消耗，減少污染排放了，以最小的對環(huán)境造成的影響來發(fā)展進步。同樣的，環(huán)境治理也需要整個社會發(fā)展的全局考慮，而不是孤單的一個方面，一個點。把環(huán)境治理置于經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的大的藍圖中來，不僅僅是作為一個工廠的設(shè)施，或者一個時期的口號，而是像日常生活中的公交車，公共綠地，生活用水用電等，融入人們的生活中去。從每個人身邊最小的事情開始，到社會發(fā)展的總布局，每一點一滴，都貫徹環(huán)境治理的思想，這樣才能夠真正的做到在發(fā)展中解決問題。例如在日本，垃圾分類是很正常的事情，小孩子都懂得垃圾需要分類才可以丟棄。而日本的節(jié)能設(shè)施也是遍及各個商業(yè)、工業(yè)、辦公和住宅園區(qū)。這就是我們應(yīng)該努力和學習的方向，環(huán)境保護如果從每個人做起了，那么環(huán)境治理也就真的是不再需要了。（二）立法防治的的建議把細微顆粒物、氮氧化物、臭氧、揮發(fā)性有機物等新污染物納入大氣污染防治的范圍。廣東省人民政府于2009年4月通過了《廣東省珠江三角州大氣污染防治辦法》。對主要大氣污染物實施總量控制制度，控制范圍由常規(guī)的二氧化硫、可吸入顆粒物擴展至二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、可吸入顆粒物等。這在全社會尚屬于首次。近年來隨著城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展，細顆粒物、臭氧、揮發(fā)性有機物等新污染物納入全國大氣污染防治的范圍迫在眉睫。奧運會和殘奧會期間，北京和周邊地區(qū)采取了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。這期間，北京市和華北地區(qū)空氣質(zhì)量較好，完全兌現(xiàn)了奧運會空氣質(zhì)量承諾，為我國區(qū)域化空氣質(zhì)量管理提供了成功的范例。國家有關(guān)部門應(yīng)盡快修訂大氣污染防治法，建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度。劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域，將珠三角、長三角和京津冀等區(qū)域作為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點區(qū)域，建立區(qū)域大氣污染防治合作組織。區(qū)域大氣污染防治合作組織負責實施重點區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，組織考核區(qū)域內(nèi)各級人民政府大氣污染防治工作；定期通報區(qū)域內(nèi)大氣污染防治規(guī)劃實施進展、大氣環(huán)境質(zhì)量；協(xié)調(diào)解決跨地市行政區(qū)域大氣污染糾紛等。將現(xiàn)有的機動車船污染防治擴大到整個交通大氣污染防治的范圍，突出城市交通規(guī)劃和發(fā)展公共交通系統(tǒng)對控制機動車大氣污染的重要作用。實施全國統(tǒng)一的用車環(huán)保標志管理制度；提高機動車排放的標準，使我國的機動車排放標準達到先進國家的水平；突出生產(chǎn)企業(yè)和個人在機動車污染防控中應(yīng)承擔的責任與義務(wù)；鼓勵使用車用燃油清潔劑，鼓勵使用壓縮天然氣、液化天然氣、混合動力、生物柴油和燃料電池的清潔能源車輛；增加環(huán)保部門制定車用燃料有害物質(zhì)控制標準的規(guī)定，強化環(huán)保部門在車用燃料標準方面的參與權(quán)。大氣污染防治法的修訂應(yīng)加大處罰力度，增強對違法行為的震懾力，進一步強化大氣環(huán)境監(jiān)督管理的作用。針對新增和修訂的條款，規(guī)定相應(yīng)的法律責任；細化限期治理條款，將限期治理決定權(quán)授予環(huán)境保護行政主管部門，規(guī)定限期治理期間要險僻新建項目；規(guī)定違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可以按照相應(yīng)的罰款數(shù)額，按日累計罰款；增加大氣污染受到損害的當事人的訴訟和賠償?shù)认嚓P(guān)規(guī)定；細化環(huán)境監(jiān)管人員的法律責任?！笆胤ǔ杀靖?、違法成本低”一直是大氣污染治理的瓶頸，因此提高處罰大氣污染行為的力度勢在必行。例如《大氣污染防治法》第五十六條：“違