【正文】 展規(guī)劃。同時，還要注意貫徹本法對編制和實施控制性詳細規(guī)劃過程中公眾參與的要求。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中的城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)?？刂?，城市和鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局、功能分區(qū)、用地布局都要遵循合理布局的原則。第五條土地利用總體規(guī)劃主要是以土地利用為核心，處理建設用地與農(nóng)用地的關系，以保護基本農(nóng)田和耕地等土地資源為主要目標，側重于從宏觀上對土地資源及其利用進行功能劃分和控制，為土地用途管制提供依據(jù)。 經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，是城鄉(xiāng)建設和規(guī)劃管理的依據(jù)，未經(jīng)法定程序不得修改。具體而言，全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應當由國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務院有關部門公布；省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由省、自治區(qū)人民政府公布；城市總體規(guī)劃由城市人民政府公布（直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府公布）；縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由縣人民政府公布，其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府公布；城市的控制性詳細規(guī)劃由城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門公布；鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府公布；縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，由縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門公布；鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府公布。 任何單位和個人都有權向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。任何單位和個人在沒有取得上述規(guī)劃許可前，都不能從事有關的建設活動，否則將承擔相應的法律責任。對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施情況的監(jiān)督需要依靠群眾，借助社會力量。 國家鼓勵采用先進的科學技術，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學性，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃實施及監(jiān)督管理的效能。第二章 城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定第十二條 全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃涉及經(jīng)濟、社會、人文、資源環(huán)境、基礎設施等相關內容，需要各部門的共同參與。在規(guī)劃編制的各個階段，都要充分征求有關部門和單位的意見，廣泛聽取社會各界意見，擴大公眾參與程度，推進科學民主決策，增強規(guī)劃編制工作的公開性和透明度。在審批機關審批規(guī)劃時，有關部門及專家組的審查意見將作為重要的參考依據(jù)。鎮(zhèn)被稱為“小城鎮(zhèn)”，其設置標準強調其工業(yè)化程度與人口規(guī)模，具有較強的城市特征；相反，鄉(xiāng)則是更具農(nóng)村特征。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃主要內容包括：確定規(guī)劃區(qū)內各類用地布局；確定規(guī)劃區(qū)內道路網(wǎng)絡，對規(guī)劃區(qū)內的基礎設施和公共服務設施進行規(guī)劃安排；建立環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)和綜合防災減災系統(tǒng)；確定規(guī)劃區(qū)內生態(tài)環(huán)境保護與優(yōu)化目標，提出污染控制與治理措施；劃定河、湖、庫、渠和濕地等地表水體保護和控制范圍；確定歷史文化保護及地方傳統(tǒng)特色保護的內容及要求。因此，在出現(xiàn)本級人大常委會審查同意了有關規(guī)劃后，上一級人民政府不予批準規(guī)劃的情況時，城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案中“在向上級人民政府報請審批規(guī)劃前，須經(jīng)同級人民代表大會或者其常務委員會審查同意”的規(guī)定就可能存在問題。 城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年。確定規(guī)劃的強制性內容，是為了加強上下級規(guī)劃的銜接，確保規(guī)劃得到有效落實，確保城鄉(xiāng)建設能夠做到節(jié)約資源、保護環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，并且能夠以此為依據(jù)對規(guī)劃的實施監(jiān)督檢查。從農(nóng)村實際出發(fā)，即應當避免盲目照搬城市規(guī)劃，或者提出不符合當前發(fā)展階段與當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展不相適應的規(guī)劃。鄉(xiāng)駐地規(guī)劃主要內容包括：確定規(guī)劃區(qū)內各類用地布局，提出道路網(wǎng)絡建設與控制要求；建立環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)和綜合防災減災系統(tǒng)；確定規(guī)劃區(qū)內生態(tài)環(huán)境保護與優(yōu)化目標，劃定主要水體保護和控制范圍；確定歷史文化保護及地方傳統(tǒng)特色保護的內容及要求；規(guī)劃建設容量，確定公用工程管線位置、管徑和工程設施的用地界線等。 二、根據(jù)本條規(guī)定，城市控制性詳細規(guī)劃的組織編制主體是城市人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門；其編制依據(jù)是城市總體規(guī)劃；其審批程序是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制完成后，報本級人民政府批準。 按照本條規(guī)定，編制鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的依據(jù)是鎮(zhèn)總體規(guī)劃，不得在控制性詳細規(guī)劃中改變或變相改變鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內容。第二十一條編制修建性詳細規(guī)劃應當符合控制性詳細規(guī)劃同時也就意味著其應符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。 二、應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的區(qū)域，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府組織編制。立法過程中，如何保證規(guī)劃的科學性，防止無序建設與尊重村民意愿方面實現(xiàn)平衡是一個難點問題。北京的城市發(fā)展和建設，不僅要考慮到北京作為我國直轄市之一的自身發(fā)展建設需要，還要統(tǒng)籌考慮落實中央政府行使國家職責的需要。 （三）有規(guī)定數(shù)量的相關專業(yè)技術人員； 2．申請人取得資質等級的條件是：具有法人資格；有規(guī)定數(shù)量的經(jīng)國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門注冊的規(guī)劃師；有規(guī)定數(shù)量的相關專業(yè)技術人員；有相應的技術裝備；有健全的技術、質量、財務管理制度。第二十五條 1．行政許可的實施機關是國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門，也就是說取得規(guī)劃編制資質，應向這兩級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管機關申請。本條規(guī)定是對總則規(guī)定的具體落實。 二、本條規(guī)定了以下幾個方面：第一，修建性詳細規(guī)劃的對象是重要地塊，也就是說修建性詳細規(guī)劃針對的不是整個城市也不是整個鎮(zhèn)，它只對某一具體的地塊提出規(guī)劃設計要求。鎮(zhèn)總體規(guī)劃制定后，需要通過鎮(zhèn)詳細規(guī)劃，特別是鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃來落實。具體內容應當包括：確定規(guī)劃范圍內不同使用性質用地的界限，確定各類用地內適宜建設、不適宜建設或者有條件地允許建設的建筑類型；確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標，確定公共設施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求；提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設計指導原則；根據(jù)交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行交通以及其他交通設施；規(guī)定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點坐標和標高；根據(jù)規(guī)劃建設容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設施的用地界線，進行管線綜合，確定地下空間開發(fā)利用具體要求；制定相應的土地使用與建筑管理規(guī)定。為了使人民群眾合理預期城市將來的建設和發(fā)展，也為了保證城市總體規(guī)劃的連續(xù)性，本條同時規(guī)定，城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展作出一些預測性的安排。 規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容。2006年12月，國務院提請全國人大常委會審議的城鄉(xiāng)規(guī)劃法草案對此作了類似規(guī)定，同時增加了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃除外)和鎮(zhèn)總體規(guī)劃報上級人民政府審批前，須經(jīng)本級人大或者其常委會審查同意的內容。第十六條第三，依據(jù)國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出的審查意見，組織編制城市總體規(guī)劃。第十四條 二、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃須報國務院審批。第十三條明確全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法定地位和作用，有利于加強中央政府規(guī)劃管理的責任，有利于明晰各級政府的規(guī)劃管理事權，有利于發(fā)揮好各級規(guī)劃部門對城鄉(xiāng)建設活動的綜合調控作用。 縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責本行政區(qū)域內的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。所謂處理，是指對確有違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的行為的被舉報人或者被控告人依法作出處理。 任何單位和個人都應當遵守經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權就涉及其利害關系的建設活動是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。第八條 城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施以及監(jiān)督檢查各個環(huán)節(jié)的財力保障。二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分別要求流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃以及與土地利用關系密切的專業(yè)規(guī)劃，草原的保護、建設、利用規(guī)劃，港口規(guī)劃，公路規(guī)劃以及民用機場建設規(guī)劃等與有關城市、鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃相協(xié)調。城鄉(xiāng)規(guī)劃是由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的一個規(guī)劃體系，調整的是城市、鎮(zhèn)、村莊等居民點之間的相互關系，不是覆蓋全部國土面積的規(guī)劃。集約發(fā)展是珍惜和合理利用土地資源的最佳選擇。 二、按照本條規(guī)定，城市和鎮(zhèn)應當依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃?！耙环ㄒ粭l例”實施多年以來，我國絕大部分城市和鎮(zhèn)都已經(jīng)制定了規(guī)劃。 城市和鎮(zhèn)應當依照本法制定城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃。 ，是我國城鄉(xiāng)居民點體系的重要組成部分?？刂菩栽敿氁?guī)劃是引導和控制城鎮(zhèn)建設發(fā)展最直接的法定依據(jù)，是具體落實城市總體規(guī)劃各項戰(zhàn)略部署、原則要求和規(guī)劃內容的關鍵環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系體現(xiàn)的特點是一級政府、一級規(guī)劃、一級事權，下位規(guī)劃不得違反上位規(guī)劃的原則?！踞屃x】本條是關于本法的適用范圍和基本概念的規(guī)定。 二、按照本條的規(guī)定，本法的立法目的主要包括以下三方面： 3．規(guī)劃的編制和實施過程缺乏充分的專家論證和廣泛的社會參與程序，使得行政權力失去了必要的制約，規(guī)劃的科學性和嚴肅性有待進一步提高。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理就是要組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃，并對城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的土地使用和各項建設的安排實施規(guī)劃控制、指導和監(jiān)督檢查。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是政府綜合協(xié)調轄區(qū)內城鎮(zhèn)發(fā)展和空間資源配置的依據(jù)和手段。城市修建性詳細規(guī)劃，是指以城市的總體規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃為依據(jù)，制定用以指導城市各項建筑和工程設施及其施工的規(guī)劃設計。 鎮(zhèn)的總體規(guī)劃是指對一定時期內鎮(zhèn)的性質、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施措施。 縣級以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。 但對是否在法律中要求所有的鄉(xiāng)和村莊都要制定鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，并依據(jù)規(guī)劃進行建設則存在不同意見。 5．先規(guī)劃后建設原則。 城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。城鄉(xiāng)規(guī)劃則是從城鄉(xiāng)各項建設的空間布局進行考慮，主要側重于規(guī)劃區(qū)內的建設土地和空間資源的合理利用，以引導控制建設項目的空間布局和建設活動的有序進行，其核心是保證規(guī)劃區(qū)內用地的科學合理使用。 關于城鄉(xiāng)規(guī)劃與其他規(guī)劃的關系，原城市規(guī)劃法規(guī)定，城市總體規(guī)劃應當和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調；《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的編制，應當以縣域規(guī)劃、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，并同有關部門的專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調。【釋義】本條是關于城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律地位的規(guī)定。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者其他有關部門對舉報或者控告，應當及時受理并組織核查、處理。實踐證明，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理中，很多問題都是通過社會力量的反映和舉報才得以發(fā)現(xiàn)并最終得到有效處理的?！踞屃x】本條是關于國家鼓勵采用先進的科學技術進行城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的規(guī)定。 一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制是國家城鄉(xiāng)規(guī)劃管理組織體系和權限劃分的基本制度，是加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的組織保障。 國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務院有關部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用于指導省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。由國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務院有關部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，有利于在規(guī)劃編制過程中統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展與資源環(huán)境保護、基礎設施建設的關系。 省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的內容應當包括：城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)?？刂?，重大基礎設施的布局，為保護生態(tài)環(huán)境、資源等需要嚴格控制的區(qū)域。 直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務院審批。本條中的“鎮(zhèn)”指的是經(jīng)國家批準設鎮(zhèn)建制的行政地域。 鎮(zhèn)人民政府組織編制的鎮(zhèn)總體規(guī)劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經(jīng)鎮(zhèn)人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究處理?？紤]到制定城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于政府職責，應由政府組織編制并報上級政府審批；但同時，為了增強規(guī)劃制定的民主性、科學性，適應地方人大常委會對規(guī)劃編制和實施工作進行監(jiān)督的需要，本條規(guī)定，地方政府在將有關規(guī)劃報上級政府審批前，應先提請本級人大或其常委會審議，聽取意見，根據(jù)意見做相應修改，并將審議意見和根據(jù)審議意見修改規(guī)劃情況一并報送上級政府。城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展作出預測性安排。規(guī)劃的強制性內容有以下幾個特點：一是規(guī)劃的強制性內容具有法定的強制力，必須嚴格執(zhí)行；二是下位規(guī)劃不得違背和變更上位規(guī)劃確定的強制性內容；三是涉及規(guī)劃強制性內容的調整，必須按照法定的程序進行。應提高規(guī)劃對鄉(xiāng)村建設的指導作用，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟、社會及文化發(fā)展現(xiàn)狀，合理確定應當制定規(guī)劃的區(qū)域及規(guī)劃區(qū)范圍。考慮到控制性詳細規(guī)劃應當依據(jù)城市總體規(guī)劃進行編制，為防止城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在編制過程中，違反城市總體規(guī)劃或者任意改變城市總體規(guī)劃確定的各項指標，本法同時要求本級人民政府在批準控制性詳細規(guī)劃后，還應當同時報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的內容與城市控制性詳細規(guī)劃是相同的，但側重點不同，應當結合鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度及現(xiàn)實需要，有側重地做出規(guī)定。 城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規(guī)劃。第四，本條沒有規(guī)定修建性詳細規(guī)劃應經(jīng)批準或備案，主要是因為修建性詳細規(guī)劃是用以指導某一具體(重要)地塊的建筑或工程的設計和施工，已經(jīng)屬于控制性詳細規(guī)劃的具體落實，再報經(jīng)批準或備案的意義也就不大了。這一規(guī)定需要從兩方面來理解：一是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃編制的主體，要保證規(guī)劃的嚴肅性、科學性。特別是村莊規(guī)劃的編制主要是用地布局規(guī)劃，控制建設用地規(guī)劃，保護耕地，并通過按人口控制建房用地實現(xiàn)，這就與村民希望擴大建設面積改善生活條件的愿望相矛盾。要對中央國家機關用地和布局作出妥善安排，保證國家機關的正常運轉，保證各項國家事務的正常進行。申請人在申請資質等級時應當出具有關證明材料，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門受理申請后根據(jù)有關標準進行審查，經(jīng)審查合格的，發(fā)給相應的資質等級證書。 縣級以上地方人民政府有關主管部門應當根據(jù)編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的需要，及時提供有關基礎資料。具體從事規(guī)劃編制工作的規(guī)劃師的執(zhí)業(yè)資格管理辦法，本法授權由國務院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務院人事行政部門制定。 一、依據(jù)本法有關規(guī)定，并不是所有鄉(xiāng)、村莊都編制規(guī)劃，只有那些縣級以上地方人民政府根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，認為應當制定鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃的區(qū)域才制定鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，其他區(qū)域也可以制定規(guī)劃，只是法律沒有做強制性要求。 一、在鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內從事的一切建設活動都應嚴格依照鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行。 一、控制性詳細規(guī)劃主要是要確定建設地區(qū)的土地使用性質和使用強制性