【正文】 90年底，我國已有100多個(gè)法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。 黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。它是運(yùn)用行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督關(guān)系，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋员Ｗo(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，是一種行政救濟(jì)，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督形式。 與我國整個(gè)法制建設(shè)的進(jìn)程一樣，我國的行政復(fù)議制度的建立也經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展過程。 （一）擴(kuò)大了行政復(fù)議范圍其理由是：作為對(duì)行政行為的監(jiān)督制度，行政復(fù)議和行政訴訟在宗旨和目的上相同，都是為了維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 建國前夕，毛澤東同志在論及治國方略時(shí)指出：“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。1989年行政訴訟法公布后，為適應(yīng)和配合行政訴訟制度的施行，制定《行政復(fù)議條例》被迅速提上日程。 本條是關(guān)于行政復(fù)議法立法宗旨的規(guī)定。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過行政人依法代表國家，基于行政職權(quán)所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務(wù)行為。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯(lián)邦行政程序法對(duì)其內(nèi)容作出具體規(guī)定。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無職權(quán)便無行政。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。 行政機(jī)關(guān)的行政行為如果超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當(dāng)程序，或者行政機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對(duì)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。 行政復(fù)議法草案提交常委會(huì)審議時(shí)，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。 行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法行政，還要堅(jiān)持按照法定程序進(jìn)行行政管理活動(dòng)。行政復(fù)議在英國稱為“行政救濟(jì)”，屬于行政法上救濟(jì)手段的一種。 大陸法系國家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國家是法國和德國。第二，其他相當(dāng)于行政公權(quán)力的行為。行政復(fù)議法第六條規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就可以申請(qǐng)行政復(fù)議。行政機(jī)關(guān)是一個(gè)層級(jí)制的體系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)有指揮、監(jiān)督的職責(zé)，它可以撤銷、改變下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?。作為行政相?duì)人的公民。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議的權(quán)力來源于地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第五十九條的規(guī)定，即縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。 因此，從行政訴訟法到行政復(fù)議法，都把具體行政行為限定為審查對(duì)象。 做好行政復(fù)議工作，使行政復(fù)議基本上起到了糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用。 根據(jù)多年來行之有效的做法，同時(shí)為了防止設(shè)立新的機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議法規(guī)定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)，并明確規(guī)定了復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)。符合法定條件的，應(yīng)予受理。行政處分的實(shí)施需要按照有關(guān)規(guī)定的權(quán)限與程序進(jìn)行。由于其他法律、法規(guī)可以根據(jù)行政復(fù)議具體案件的不同情況，為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)規(guī)定其他的具體職責(zé)，行政復(fù)議法在這里作出原則規(guī)定，凡是遇有法律、法規(guī)對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)特別設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決執(zhí)行與遵守。 法律、法規(guī)和規(guī)章都不得與憲法相抵觸。這也是合法原則的具體體現(xiàn)。但是這種處理適當(dāng)不適當(dāng)，行政復(fù)議時(shí)，就需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)予以裁量。 公正原則是一項(xiàng)重要原則，直接關(guān)系人民政府的形象。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有異議，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)有法定的義務(wù)和責(zé)任，依法受理申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為予以審查、作出決定?！边@是本法賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要的監(jiān)督職能。 沒有一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的復(fù)議人員隊(duì)伍，要發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，更好地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的監(jiān)督功能，是無法想象的。 受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)是指依照法律的規(guī)定，有權(quán)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，依法對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。這1800件案件的審查結(jié)果，決定維持原具體行政行為的約占50％；撤銷、變更和申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)的約占50％。而行政復(fù)議則具有二者的優(yōu)點(diǎn)。”（第四條）行政復(fù)議條例用了三條，分別規(guī)定適用范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)。這種往后效力，還表現(xiàn)在對(duì)同類行為在制定行政規(guī)則以后的時(shí)空里可以反復(fù)適用。三是具體行政行為能直接產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律效果，使行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生變化、增加或者減少。 第五，行政復(fù)議以合法性與合理性為審查標(biāo)準(zhǔn)。行政復(fù)議是一種行政機(jī)關(guān)的行政行為，這種行為的特點(diǎn)是以解決行政爭議的形式進(jìn)行的，它基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)而開始，以行政主體為被申請(qǐng)人。這種爭議解決不好，或者會(huì)影響行政效率，影響對(duì)國家事務(wù)的行政管理活動(dòng)，或者會(huì)使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。 本條對(duì)我國行政復(fù)議制度的范圍作出了規(guī)定。 亞洲國家和我國臺(tái)灣地區(qū)大多采用大陸法系國家的行政復(fù)議制度。這種行政上訴，當(dāng)事人不是向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出，而是向原機(jī)關(guān)的行政首長或者專門機(jī)構(gòu)提出。因此，行政復(fù)議法具體規(guī)定了多項(xiàng)保障和監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律規(guī)范。一方面使作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)來糾正下級(jí)行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤，從而保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。 黨的十五大報(bào)告提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。這就是說，對(duì)于行政復(fù)議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對(duì)復(fù)議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。 二、為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益如行政機(jī)關(guān)改變了審批標(biāo)準(zhǔn)后，就去處罰以前經(jīng)過批準(zhǔn)、仍按照原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行政相對(duì)人，這就不合情理。 自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽取對(duì)方的意見，即任何人或者團(tuán)體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利影響時(shí)，必須聽取對(duì)方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。本法中除明文規(guī)定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。 第四，有的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議活動(dòng)中搞“官官相護(hù)”，甚至徇私舞弊，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更?？梢哉f這是建國初期行政復(fù)議制度的雛形。 地方組織法第五十九條規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。 一、行政復(fù)議制度的新進(jìn)展由于行政權(quán)最終要由具體的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員來行使，某些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨殡y以避免，這些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨闀?huì)對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利造成損害，因此，需要給予行政管理相對(duì)人一定的權(quán)利救濟(jì)途徑。行政復(fù)議法的通過，進(jìn)一步完善和發(fā)展了我國的行政復(fù)議制度。 將抽象行政行為納人復(fù)議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。因此，行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。 現(xiàn)行行政復(fù)議制度得不到有效實(shí)施的一個(gè)重要原因，是有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告或者怕麻煩，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)受理而不受理；有的行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。 第二，申請(qǐng)行政復(fù)議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議還不方便。1999年4月7日法律委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行審議后，將《行政復(fù)議法（草案三次審議稿）》提請(qǐng)第九屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議，常委委員們普遍認(rèn)為，經(jīng)過常委會(huì)的三次審議，草案修改得比較完善。第一章 總則 ”對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。 在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動(dòng)必須有國會(huì)制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動(dòng)都不得違反法律，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得在事實(shí)上廢止、變更法律。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟(jì)，否則任何責(zé)任都是空談。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機(jī)關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，基于合理動(dòng)機(jī)，遵循正當(dāng)程序，作出合法適當(dāng)?shù)男姓袨?。”美國法學(xué)家施瓦茨認(rèn)為：“一個(gè)成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)必需的部分：第一，賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時(shí)的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時(shí)，必須公平對(duì)待；第三，必須有這樣一個(gè)原則：行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個(gè)獨(dú)立的法庭對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政之合法性提出異議。一方面，行政復(fù)議是行政相對(duì)人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又可以維護(hù)行政管理活動(dòng)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障行政活動(dòng)順暢進(jìn)行，提高行政效率。 三、為了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個(gè)人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)予以糾正和補(bǔ)救。 行政復(fù)議法所建立的就是保障與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度。 行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。從行政復(fù)議制度的行政救濟(jì)功能和行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當(dāng)不受限制，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當(dāng)事人認(rèn)為是違法的或者不當(dāng)?shù)?，侵犯了自己的合法?quán)益，都應(yīng)當(dāng)并可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議，這樣才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的作用。 復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)結(jié)合行政相對(duì)人的請(qǐng)求內(nèi)容，對(duì)原行政決定作全面的復(fù)查核實(shí)，并針對(duì)原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請(qǐng)人。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟(jì)，比通過行政訴訟獲得救濟(jì)更節(jié)省金錢和節(jié)省時(shí)間?！卑凑者@一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國家行政權(quán)的運(yùn)作，其目的在于實(shí)現(xiàn)國家的行政目標(biāo)，因而與立法行為和司法行為相區(qū)別。三是抽象行政行為具有往后效力。行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。 我們有人民群眾來信來訪制度，有行政復(fù)議制度，有行政訴訟制度和國家賠償制度，這些制度對(duì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，都起到很大的作用。 由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證屬于法定職責(zé)，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行這一職責(zé)時(shí)，有關(guān)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助。 為了保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人履行其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，減輕行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，行政復(fù)議法規(guī)定，應(yīng)訴事項(xiàng)由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理。 【釋義】規(guī)章是指由國務(wù)院各部、委員會(huì)以及省級(jí)人民政府、省會(huì)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市的人民政府，依據(jù)法律、法規(guī)所制定的在相應(yīng)范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。 再次，許多具體的行政行為沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)，是根據(jù)規(guī)章以下的行政機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定作出的，對(duì)其審查時(shí)，往往需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)法的精神進(jìn)行裁量。行政復(fù)議決定可以對(duì)具體行政行為予以維持、變更、確認(rèn)違法或者撤銷；可以責(zé)令被申請(qǐng)人履行其法定職責(zé)或者責(zé)令重新作出具體行政行為，這些行政復(fù)議決定能否體現(xiàn)公正，就要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員正確適用法律。 在行政復(fù)議工作中遵循公正原則的主要內(nèi)容有以下三個(gè)方面：行政復(fù)議法規(guī)定，對(duì)作出具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行審查有兩個(gè)途徑，一是公民、法人或者其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，認(rèn)為作出具體行政行為所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)有關(guān)規(guī)定不合法，可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)其依據(jù)的審查申請(qǐng)，但范圍限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，可以對(duì)其進(jìn)行審查。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否合法，就包括具體行政行為認(rèn)定事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿，適用依據(jù)是否正確，實(shí)施中執(zhí)行的程序是否合法，作出的行政決定的內(nèi)容是否適當(dāng)；有沒有超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的現(xiàn)象，有沒有不履行法定職責(zé)即不作為造成損害的情況等內(nèi)容。如果發(fā)生抵觸現(xiàn)象，則通過備案審查制度予以糾正，或者由制定者進(jìn)行修改，或者由上一級(jí)國家機(jī)關(guān)予以撤銷。 第四，處理或者轉(zhuǎn)送本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)。 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是指復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體辦理有關(guān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。 二是具有準(zhǔn)司法功能，行政復(fù)議這一行政行為的特殊性在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用類似司法程序的法定的行政復(fù)議程序解決行政爭議，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于第三者地位，對(duì)申請(qǐng)復(fù)議雙方的爭議進(jìn)行審查并裁決，達(dá)到行政救濟(jì)和行政監(jiān)督的目的，從而使行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有了準(zhǔn)司法功能。 從作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50％；撤銷的約占20％；變更的約占10％；以其他方式結(jié)案的，如申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)、責(zé)令被申請(qǐng)人履行職責(zé)等，約占20％。 行政復(fù)議不僅僅是對(duì)公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯(cuò)造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救的制度，行政復(fù)議工作還對(duì)化解大量的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的作用。 第三條而行政復(fù)議法規(guī)定的由對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議引起的對(duì)抽象行政行為的審查，是建立一種啟動(dòng)審查機(jī)制，對(duì)抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序。 抽象行政行為是指行政主體非針對(duì)特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。 本條還需要多費(fèi)一點(diǎn)筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復(fù)議以書面審查為主。從行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的關(guān)系上考察，行政復(fù)議實(shí)際上是一種行政審查制度。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。是指行政機(jī)關(guān)對(duì)依法提出的申請(qǐng)本應(yīng)在一定期間內(nèi)進(jìn)行某種處分或者采取其他行使公權(quán)力的行為卻沒有作為的行為。前者的法律散見于各有關(guān)法律，后者適用行政裁判所與調(diào)查法。由于行政權(quán)的行使有很強(qiáng)的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個(gè)人專斷，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機(jī)關(guān)能