【正文】 受到損害，申請(qǐng)“行政機(jī)關(guān)”予以救濟(jì)的制度。是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實(shí)對(duì)國(guó)民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認(rèn)可以及確認(rèn)、公證等命令國(guó)民履行一定義務(wù)、賦予國(guó)民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。按照《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會(huì)機(jī)構(gòu)提出書面的請(qǐng)求或訴愿。 美國(guó)的行政復(fù)議就是行政上訴制度。英國(guó)和美國(guó)是英美法系有代表性的國(guó)家。這些規(guī)定，對(duì)實(shí)現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。 政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律所規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅(jiān)持依法行政。因此，行政復(fù)議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。 但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機(jī)關(guān)自行消除違法或者不當(dāng)?shù)男姓顒?dòng)；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動(dòng)。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。資產(chǎn)階級(jí)革命帶來(lái)了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機(jī)關(guān)均不得對(duì)其加以剝奪和限制。 行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是行政相對(duì)人面對(duì)處于不對(duì)等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。 在德國(guó)，將合理性原則歸納為三項(xiàng)具體原則：一、適當(dāng)性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項(xiàng)法律時(shí)，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照行政主體的主觀判斷來(lái)決定某種措施的適當(dāng)性；二、必要性原則，行政主體在若干個(gè)適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對(duì)個(gè)人造成的損害與對(duì)社會(huì)獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對(duì)個(gè)人的損害超過對(duì)社會(huì)利益所要求的措施?！比绻姓C(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實(shí)施行政管理和應(yīng)有的行政效率。 行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。第四，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。 我國(guó)法學(xué)界認(rèn)為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無(wú)效。正當(dāng)程序原則是指法律的實(shí)施必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。 1989年我國(guó)制定了行政訴訟法，建立了我國(guó)的行政訴訟制度。 為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當(dāng)弄清楚什么是行政行為。 一、為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為 【釋義】第二部分1998年12月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行了第二次審議。同時(shí)，在實(shí)踐中還存在不少問題，主要是：第一，行政復(fù)議申請(qǐng)范圍較窄。但由于缺乏一部對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來(lái)說(shuō)行政復(fù)議案件還不多，行政復(fù)議制度也不夠健全。它從國(guó)家制度上再一次表明，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，是全心全意為人民服務(wù)的政府，是徹底地為人民的利益工作的。因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的，申請(qǐng)期限從障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算。此外還規(guī)定，申請(qǐng)人如果弄不清向哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級(jí)地方人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，由接受申請(qǐng)的縣級(jí)地方人民政府轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這次行政復(fù)議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量避免程序的司法化，并在以下幾個(gè)方面作出規(guī)定，力圖方便群眾：如果規(guī)定國(guó)務(wù)院作為復(fù)議機(jī)關(guān)，可能會(huì)影響國(guó)務(wù)院的正常工作。 第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來(lái)說(shuō)，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，將抽象行政行為納入復(fù)議申請(qǐng)范圍的呼聲日益強(qiáng)烈。 經(jīng)過近10年的實(shí)踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，制定行政復(fù)議法的條件已經(jīng)成熟。 依法治國(guó)基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，有利于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。行政復(fù)議則是與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度。在我國(guó)，行政訴訟是由人民法院對(duì)引起爭(zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，這是一種司法救濟(jì)，是行政系統(tǒng)外部對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督形式。”黨的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國(guó)務(wù)院通過了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議條例》，對(duì)行政復(fù)議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進(jìn)了行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善。行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，提高了對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的水平，既是法制進(jìn)步的要求，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利救濟(jì)制度的獨(dú)特價(jià)值。這些規(guī)定是基于我國(guó)當(dāng)時(shí)的情況和法制發(fā)展水平考慮的。由于這種舉報(bào)沒有法定的運(yùn)作程序，以致難以達(dá)到預(yù)期的目的，妨礙對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。 將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，是行政復(fù)議制度的重大進(jìn)步和創(chuàng)新。當(dāng)初作這樣規(guī)定是考慮到國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是制定方針政策，從全局上處理行政事務(wù)，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。 （四）程序上進(jìn)一步方便申請(qǐng)人如在管轄上，主要以條條管轄為主，很多情況下，申請(qǐng)人需要到異地去申請(qǐng)，不方便；時(shí)限較短，不利于申請(qǐng)人充分的準(zhǔn)備等。將選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利交給申請(qǐng)人，可以在一定程度上克服地方保護(hù)或行業(yè)保護(hù)，是民主政治的體現(xiàn)，既公道又科學(xué)，也與現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制不矛盾。 行政復(fù)議法規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議，可以書面申請(qǐng)，也可以口頭申請(qǐng)；口頭申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時(shí)間。為了方便公民、法人或者其他組織通過申請(qǐng)行政復(fù)議保護(hù)自己的合法權(quán)益，行政復(fù)議法放寬了申請(qǐng)復(fù)議的時(shí)限，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過六十日的除外。 （五）強(qiáng)化了對(duì)復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任 由國(guó)務(wù)院提出法律案并經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的行政復(fù)議法，體現(xiàn)了我國(guó)行政復(fù)議制度的新進(jìn)展，也是推進(jìn)依法行政的新的重大舉措。 二、行政復(fù)議制度的發(fā)展過程改革開放以來(lái)，特別是進(jìn)入80年代以后，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的不斷加快，行政復(fù)議制度有了較大的發(fā)展，規(guī)定有行政復(fù)議內(nèi)容的法律、法規(guī)數(shù)量日益增多，如《海關(guān)法》、《外國(guó)人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商標(biāo)法》、《專利法》、《集會(huì)游行示威法》等都規(guī)定了行政復(fù)議制度。 經(jīng)過多年實(shí)踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。因此，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將制定行政復(fù)議法列入了立法規(guī)劃。在認(rèn)真研究常委會(huì)組成人員和各方面意見的基礎(chǔ)上，法律委員會(huì)召開會(huì)議，對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議，并向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《行政復(fù)議法（草案二次審議稿）》，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。 這部分內(nèi)容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細(xì)講解。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的行政法律都強(qiáng)調(diào)與貫徹這兩項(xiàng)基本原則，這兩項(xiàng)基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內(nèi)容之中?；緳?quán)利原則是指一切組織和個(gè)人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護(hù)而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利。在德國(guó)，一是法律至上；二是法律要件。 行政機(jī)關(guān)的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無(wú)論是實(shí)體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無(wú)效。 既然行政機(jī)關(guān)具有自由活動(dòng)的空間和權(quán)力，必然會(huì)因此產(chǎn)生在這個(gè)空間范圍內(nèi)作出的決定是否適當(dāng)、合理、是否公正的問題。英國(guó)大法官解釋行政合理性原則，一種說(shuō)法是，“如此荒謬或者如此錯(cuò)誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)”；另一種說(shuō)法是，“如此無(wú)邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問題的正常人都不會(huì)同意它。 如同公民的實(shí)體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程。 全國(guó)人民代表大會(huì)1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國(guó)的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對(duì)違法的具體行政行為的起訴權(quán)。 行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議、為行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補(bǔ)救行政活動(dòng)所引起的消極的后果，恢復(fù)行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟(jì)制度。一切政府機(jī)關(guān)及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權(quán)，切實(shí)保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。人民政府是人民代表大會(huì)產(chǎn)生的，人民政府要對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。還規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定，無(wú)正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請(qǐng)或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的；行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動(dòng)中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請(qǐng)人不履行或者無(wú)正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請(qǐng)，造成嚴(yán)重后果的，依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。 本條是關(guān)于行政復(fù)議法適用范圍的規(guī)定。 世界上許多國(guó)家都有比較完備的行政復(fù)議制度，使我們?cè)谥贫ㄐ姓?fù)議法時(shí)可作為借鑒。 德國(guó)的行政復(fù)議制度依附于其行政申訴制度。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機(jī)關(guān)的處分。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據(jù)。這種侵害，可以是實(shí)際上已經(jīng)成為事實(shí)上的侵害，也可以是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為構(gòu)成了侵害。包括以下九類：行政處罰爭(zhēng)議、行政強(qiáng)制措施爭(zhēng)議、侵犯法定經(jīng)營(yíng)自主權(quán)爭(zhēng)議、行政許可爭(zhēng)議、行政不作為爭(zhēng)議、撫恤金爭(zhēng)議、違法要求履行義務(wù)爭(zhēng)議、其他侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議、以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他可以申請(qǐng)復(fù)議的行政爭(zhēng)議。但是由于行政爭(zhēng)議的特殊性，使得行政機(jī)關(guān)能夠履行行政復(fù)議的職能，以解決相當(dāng)部分的行政爭(zhēng)議。如排放污水中污染物的測(cè)定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。行政復(fù)議原則上只限于解決行政爭(zhēng)議，民事糾紛和其他爭(zhēng)議只有在法律有明文規(guī)定的情況下才可以被納人處理對(duì)象。但是，通過行政復(fù)議制度可以啟動(dòng)對(duì)抽象行政行為的審查。雖然行政機(jī)關(guān)也可以復(fù)查自己的行政決定，但這與由行政相對(duì)人提出申請(qǐng)形式的復(fù)議請(qǐng)求是有區(qū)別的。如果沒有法律規(guī)定，作為行政爭(zhēng)議一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)審理復(fù)議案件，因此，行政復(fù)議主要由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)審查后，依法作出行政復(fù)議決定。 行政復(fù)議作為一種重要的行政救濟(jì)方法，既能夠?yàn)楣瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織的合法權(quán)益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又能夠維護(hù)行政活動(dòng)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，排除障礙，保障行政活動(dòng)順暢進(jìn)行，提高行政效率。 第二，用行政復(fù)議方法解決行政爭(zhēng)議，簡(jiǎn)便迅速，節(jié)省金錢。此時(shí)，行政復(fù)議起到減少訴訟、息訟止?fàn)幍闹匾饔谩?四是具體行政行為是一種單方行為。它是針對(duì)一類事或一類人，而不是針對(duì)特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。 ”就表達(dá)了上述諸多內(nèi)容。 （三）審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定； 【釋義】涉及人民群眾自身利益的事務(wù)，大大小小，方方面面，事無(wú)巨細(xì)只要發(fā)生矛盾，都需要有人給予引導(dǎo)、舒緩和解決，才不致發(fā)展到激化的程度，引起社會(huì)的不穩(wěn)定。通過制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善和規(guī)范行政復(fù)議制度，充分展示行政復(fù)議制度所起的這種社會(huì)作用，并加以切實(shí)發(fā)揮。從行政復(fù)議案件的被申請(qǐng)人看，縣級(jí)地方人民政府及其工作部門占65％（其中政府約占10％，工作部門約占55％）；地市級(jí)人民政府及其工作部門占30％（其中政府占7％，工作部門占23％）；省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院工作部門占5％。廣東省8年來(lái)共受理行政復(fù)議案件18000余件，其中維持原具體行政行為的約占60％；撤銷、變更的約占25％；申請(qǐng)人撤回復(fù)議申請(qǐng)的約占13％。第二，行政復(fù)議監(jiān)督具有簡(jiǎn)便、靈活、及時(shí)、經(jīng)濟(jì)有效的特點(diǎn)。 行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人不可能直接做這些大量的事務(wù)性工作。隨著行政復(fù)議制度在法制建設(shè)中的地位越來(lái)越重要，對(duì)行政復(fù)議的要求也會(huì)越來(lái)越高，建立一支行政復(fù)議的隊(duì)伍顯得極為重要。另外，在實(shí)際工作中，凡涉及全面性工作的具體行政行為，都是上級(jí)主管機(jī)關(guān)事先批準(zhǔn)實(shí)施的，上下級(jí)實(shí)為一體，即使上級(jí)主管部門受理對(duì)下一級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議申請(qǐng)，作出的裁決也難以保證其具有權(quán)威性。目前地方各級(jí)人民政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)基本上已比較健全，特別是省、市兩級(jí)，絕大部分都設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)。 第一，受理行政復(fù)議申請(qǐng)，審查行政復(fù)議申請(qǐng)是否符合法定條件。 第二，向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實(shí)與法律，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行審查，審查具體行政行為是否合法，除此之外還要審查具體行政行為是否適當(dāng)。如果申請(qǐng)審查的有關(guān)規(guī)定是本行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處理的，則應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是政府的法制部門，有責(zé)任監(jiān)督政府及其工作部門依法行政工作。 第六，辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項(xiàng)。 一、合法原則我國(guó)的“法律”、“法規(guī)”和“規(guī)章”都有特定的涵義。 改革開放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)已經(jīng)制定憲法及350多部法律，國(guó)務(wù)院制定了700多個(gè)行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)制定了近6000個(gè)地方性法規(guī)，基本形成了有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系的框架，我國(guó)的這個(gè)法律體系是和諧統(tǒng)一的。 這樣做，行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是嚴(yán)重失職，同時(shí)也是違背本法規(guī)定的合法原則的。而行政復(fù)議法則沒有專門規(guī)定審查依據(jù)的內(nèi)容，主要是考慮到，首先，行政復(fù)議法的受案范圍已經(jīng)大大擴(kuò)大，幾乎所有的具體行政行為都包括進(jìn)來(lái)，受案范圍與行政訴訟并不相應(yīng)一致，因此把審查依據(jù)僅限于法律、法規(guī)是不夠的。 因此，履行行政復(fù)議職責(zé)必須強(qiáng)調(diào)公正原則。 一是適用法律依據(jù)正確。行政復(fù)議決定對(duì)具體行政行為的裁決，還應(yīng)當(dāng)從裁量適當(dāng)中體現(xiàn)公正原則。行政復(fù)議法明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受