【正文】 對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象可以是某一相對人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。 抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時間內(nèi)有效，直到被廢止。而行政復(fù)議法規(guī)定的由對具體行政行為申請復(fù)議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機(jī)制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序?！保ǖ谄邨l）“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。 第三條 （二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、查閱文件和資料； 行政復(fù)議不僅僅是對公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救的制度，行政復(fù)議工作還對化解大量的社會矛盾，促進(jìn)社會的穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的作用。信訪制度是我們黨建立起的了解人民群眾疾苦、解決社會矛盾的一種有效的方式，但這一制度還不是一種法律制度；行政訴訟，又是矛盾發(fā)展到對抗性比較大時才采取的方式。從作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50％；撤銷的約占20％；變更的約占10％；以其他方式結(jié)案的，如申請人撤回行政復(fù)議申請、責(zé)令被申請人履行職責(zé)等，約占20％。廣西壯族自治區(qū)1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件數(shù)已達(dá)近1800件。 二是具有準(zhǔn)司法功能，行政復(fù)議這一行政行為的特殊性在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)運(yùn)用類似司法程序的法定的行政復(fù)議程序解決行政爭議，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于第三者地位，對申請復(fù)議雙方的爭議進(jìn)行審查并裁決，達(dá)到行政救濟(jì)和行政監(jiān)督的目的，從而使行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有了準(zhǔn)司法功能。 有行政復(fù)議任務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，確保人員編制、辦案經(jīng)費(fèi)和改善辦案條件，并加強(qiáng)對復(fù)議人員的培訓(xùn)。 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是指復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體辦理有關(guān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。 行政復(fù)議法明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)： 第四，處理或者轉(zhuǎn)送本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請。行政復(fù)議法規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有無正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報(bào)復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)，它精通業(yè)務(wù)、熟悉案情，由其代為出庭比較合適。 如果發(fā)生抵觸現(xiàn)象，則通過備案審查制度予以糾正，或者由制定者進(jìn)行修改，或者由上一級國家機(jī)關(guān)予以撤銷。依法，就是要依照行政復(fù)議法的規(guī)定履行自己的職責(zé)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否合法，就包括具體行政行為認(rèn)定事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿，適用依據(jù)是否正確，實(shí)施中執(zhí)行的程序是否合法，作出的行政決定的內(nèi)容是否適當(dāng)；有沒有超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的現(xiàn)象，有沒有不履行法定職責(zé)即不作為造成損害的情況等內(nèi)容。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)違背了合法性原則，行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政復(fù)議法規(guī)定，對作出具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行審查有兩個途徑，一是公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議時，認(rèn)為作出具體行政行為所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)有關(guān)規(guī)定不合法，可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對其依據(jù)的審查申請，但范圍限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為時，認(rèn)為其依據(jù)不合法，可以對其進(jìn)行審查。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循公正原則。 在行政復(fù)議工作中遵循公正原則的主要內(nèi)容有以下三個方面：這是對行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的第二次裁量，行政復(fù)議公正原則要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員在行使裁量權(quán)時，堅(jiān)持做到裁量適當(dāng)。行政復(fù)議決定可以對具體行政行為予以維持、變更、確認(rèn)違法或者撤銷；可以責(zé)令被申請人履行其法定職責(zé)或者責(zé)令重新作出具體行政行為，這些行政復(fù)議決定能否體現(xiàn)公正，就要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員正確適用法律。行政復(fù)議法對此作出了明確規(guī)定，從而在法律制度上有所突破，使我國的監(jiān)督制度更加完善。再次，許多具體的行政行為沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)，是根據(jù)規(guī)章以下的行政機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定作出的，對其審查時，往往需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)法的精神進(jìn)行裁量。 在這個法律體系中，上位階的法的效力，高于下位階的法，下位階的法不得與上位階的法相抵觸，同位階的法之間也不能相抵觸。規(guī)章是指由國務(wù)院各部、委員會以及省級人民政府、省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市的人民政府，依據(jù)法律、法規(guī)所制定的在相應(yīng)范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。 合法原則是任何行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)時都必須遵守的原則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在處理行政復(fù)議案件時，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。 【釋義】為了保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人履行其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，減輕行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，行政復(fù)議法規(guī)定，應(yīng)訴事項(xiàng)由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理。實(shí)際工作中由于職責(zé)不清，往往導(dǎo)致事實(shí)上監(jiān)督制度流于形式。 由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證屬于法定職責(zé)，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行這一職責(zé)時，有關(guān)組織和個人應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助。不符合法定條件的，應(yīng)請申請人提供或者補(bǔ)充有關(guān)材料；屬于不予受理的，應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理的決定，并書面通知申請人。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)的功能：一是具有行政功能，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是兩位一體的國家機(jī)關(guān)。 我們有人民群眾來信來訪制度，有行政復(fù)議制度，有行政訴訟制度和國家賠償制度，這些制度對社會的發(fā)展和穩(wěn)定，都起到很大的作用。 （四）處理或者轉(zhuǎn)送對本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請；行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。對于具體行政行為，都是由具體的人來操作，且指向特定的人或物。三是抽象行政行為具有往后效力?！卑凑者@一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國家行政權(quán)的運(yùn)作，其目的在于實(shí)現(xiàn)國家的行政目標(biāo)，因而與立法行為和司法行為相區(qū)別。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟(jì)，比通過行政訴訟獲得救濟(jì)更節(jié)省金錢和節(jié)省時間。”通過上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤銷或者改變，可以促進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念，促進(jìn)他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。?fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請后，應(yīng)結(jié)合行政相對人的請求內(nèi)容，對原行政決定作全面的復(fù)查核實(shí)，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請人。 法人或者其他組織不主動申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能徑自作出復(fù)議決定。 監(jiān)督權(quán)是維護(hù)統(tǒng)一的行政管理所必需的。從行政復(fù)議制度的行政救濟(jì)功能和行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當(dāng)不受限制，對于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當(dāng)事人認(rèn)為是違法的或者不當(dāng)?shù)?，侵犯了自己的合法?quán)益，都應(yīng)當(dāng)并可以依法申請行政復(fù)議，這樣才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的作用。這一規(guī)定，使行政復(fù)議的受案范圍大大擴(kuò)展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應(yīng)。主要是指行政機(jī)關(guān)采取的、內(nèi)容具有持續(xù)性質(zhì)的、事實(shí)上的行使權(quán)力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。法國對行政活動的監(jiān)督制度與行政復(fù)議接近的是行政救濟(jì)。行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。英國的行政救濟(jì)是指公民的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時，可以通過行政機(jī)關(guān)的行政程序得到補(bǔ)救。 行政復(fù)議法所建立的就是保障與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度。近年來，立法機(jī)關(guān)越來越注重行政程序?qū)τ谛姓?quán)的制約與監(jiān)督作用。行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)予以糾正和補(bǔ)救。 三、為了保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”寫在了行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)一句的后面。一方面，行政復(fù)議是行政相對人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又可以維護(hù)行政管理活動的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障行政活動順暢進(jìn)行，提高行政效率。行政訴訟法是一部權(quán)利保護(hù)法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補(bǔ)救。”美國法學(xué)家施瓦茨認(rèn)為：“一個成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個必需的部分：第一，賦予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系時，必須公平對待；第三，必須有這樣一個原則：行政機(jī)關(guān)對其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個獨(dú)立的法庭對行政機(jī)關(guān)的行政之合法性提出異議。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟(jì)的機(jī)制。 行政復(fù)議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否適當(dāng)?shù)臋?quán)力，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有“審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)”的職責(zé)。 行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機(jī)關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時候，基于合理動機(jī)，遵循正當(dāng)程序，作出合法適當(dāng)?shù)男姓袨?。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟(jì)，否則任何責(zé)任都是空談。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國務(wù)院或者其他上級行政機(jī)關(guān)依法授予。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得在事實(shí)上廢止、變更法律。以上兩個原則對行政法的直接影響表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權(quán)利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驘o效。 ”對“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國家行政機(jī)關(guān)。 第一章 總則 行政復(fù)議法貫徹了黨的十五大關(guān)于加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)的基本要求，把行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度和保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律救濟(jì)制度，加以法律化和規(guī)范化。1999年4月7日法律委員會對行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行審議后，將《行政復(fù)議法（草案三次審議稿）》提請第九屆全國人大常委會第九次會議審議，常委委員們普遍認(rèn)為，經(jīng)過常委會的三次審議，草案修改得比較完善。 第二，申請行政復(fù)議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復(fù)議還不方便。國務(wù)院于1990年12月頒布，并于1994年6月修訂的《行政復(fù)議條例》，對申請復(fù)議范圍、復(fù)議管轄、復(fù)議機(jī)構(gòu)、復(fù)議參加人、復(fù)議的申請、受理、審理與決定等，都作出了具體明確的規(guī)定。 ”我們應(yīng)當(dāng)大力宣傳普及行政復(fù)議法，使之為廣大干部和群眾所理解和掌握，以加快社會主義民主和法制的進(jìn)程。 現(xiàn)行行政復(fù)議制度得不到有效實(shí)施的一個重要原因，是有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告或者怕麻煩，對復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)受理而不受理；有的行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。 行政復(fù)議是公民權(quán)利的一種救濟(jì)手段，與行政訴訟所提供的司法救濟(jì)相比，它具有及時、方便、成本低等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)更容易為群眾所接受，但是，從行政復(fù)議條例實(shí)施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復(fù)議這一途徑加以解決。因此，行政復(fù)議法規(guī)定，對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。 將抽象行政行為納人復(fù)議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個分工和協(xié)調(diào)的關(guān)系。 行政復(fù)議法的通過，進(jìn)一步完善和發(fā)展了我國的行政復(fù)議制度。建國初期，行政復(fù)議制度就開始建立，先后在財(cái)政、稅收、海關(guān)等領(lǐng)域?qū)嵭?。行政?fù)議在范圍、程序等方面都與行政訴訟有區(qū)別，它以自身特有的優(yōu)勢彌補(bǔ)了行政訴訟制度在給予相對人權(quán)利救濟(jì)時的某些局限性，對相對人權(quán)利的保護(hù)來得更直接、及時，也更為全面。由于行政權(quán)最終要由具體的行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員來行使，某些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨殡y以避免，這些違法或不當(dāng)?shù)男姓袨闀π姓芾硐鄬θ说臋?quán)利造成損害，因此，需要給予行政管理相對人一定的權(quán)利救濟(jì)途徑。 一、行政復(fù)議制度的新進(jìn)展進(jìn)人80年代以后，隨著我國民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，行政復(fù)議制度也得到發(fā)展。 為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進(jìn)依法行政，《行政復(fù)議法》擴(kuò)大了申請復(fù)議的具體行政行為的范圍，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為這些行為違法或者不當(dāng)，侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以依法申請復(fù)議。 既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑。因此，與行政訴訟相比，它在救濟(jì)的廣度和深度上都應(yīng)有自己的特色。地方組織法第五十九條規(guī)定縣級以上各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。 這表明，行政復(fù)議制度的優(yōu)越性并沒有得到充分體現(xiàn)。 可以說這是建國初期行政復(fù)議制度的雛形。第四，有的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議活動中搞“官官相護(hù)”，甚至徇私舞弊，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。這個草案經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，于1998年10月由國務(wù)院提請九屆全國人大常委會第五次會議審議，國務(wù)院法制辦主任楊景宇在會上作了說明，會議對草案進(jìn)行了初步審議。 行政復(fù)議法開宗明義規(guī)定了本法的立法宗旨，明確規(guī)定有下列三個方面：本法中除明文規(guī)定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。行政法的基本原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽取對方的意見，即任何人或者團(tuán)體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利影響時，必須聽取對方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。 行政機(jī)關(guān)不得享有法律以外的特權(quán)。 行政合理性原則主要是針對行政機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)所確立的法治原則。 如行政機(jī)關(guān)改變了審批標(biāo)準(zhǔn)后，就去處罰以前經(jīng)過批準(zhǔn)、仍按照原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行政相對人，這就不合情理。作