【正文】 種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內(nèi)還使行政關(guān)系處于一種不確定的狀態(tài)。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識。這主要是因?yàn)?，首先，行政爭議起因于行政機(jī)關(guān)的行政活動。對那些雖然不屬于行政復(fù)議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請行政復(fù)議規(guī)定的，當(dāng)事人就可以對該具體行政行為申請行政復(fù)議。由此看出，行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是相當(dāng)寬的。 在我國臺灣地區(qū)，行政復(fù)議稱為訴愿，它是指人民對“行政機(jī)關(guān)”的行政處分，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致其權(quán)利或利益受到損害，申請“行政機(jī)關(guān)”予以救濟(jì)的制度。是指行政機(jī)關(guān)對依法提出的申請本應(yīng)在一定期間內(nèi)進(jìn)行某種處分或者采取其他行使公權(quán)力的行為卻沒有作為的行為。是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實(shí)對國民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認(rèn)可以及確認(rèn)、公證等命令國民履行一定義務(wù)、賦予國民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。 按照《聯(lián)邦德國基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨(dú)地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和議會機(jī)構(gòu)提出書面的請求或訴愿。 也就是說行政機(jī)關(guān)在作出正式?jīng)Q定之前，要給當(dāng)事人一定期限來提出是否復(fù)審的要求，如果當(dāng)事人不要求復(fù)審，期限一過，行政機(jī)關(guān)的決定便生效。 美國的行政復(fù)議就是行政上訴制度。前者的法律散見于各有關(guān)法律，后者適用行政裁判所與調(diào)查法。英國和美國是英美法系有代表性的國家。這些規(guī)定，對實(shí)現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。另一方面，由于行政復(fù)議也是一種具體行政行為，也需要保障和監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。由于行政權(quán)的行使有很強(qiáng)的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機(jī)關(guān)能夠有效地實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益，最大限度地保證行政權(quán)的正當(dāng)行使。 行政復(fù)議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議的途徑，使行政機(jī)關(guān)能夠通過上下級行政機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律所規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅持依法行政。 行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動，應(yīng)當(dāng)堅持依法行政。因此，行政復(fù)議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。 而這項(xiàng)制度的運(yùn)作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)，對違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正。 所以行政復(fù)議法規(guī)定，申請人對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機(jī)關(guān)自行消除違法或者不當(dāng)?shù)男姓顒?；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。資產(chǎn)階級革命帶來了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機(jī)關(guān)均不得對其加以剝奪和限制。 行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。 具體規(guī)定了對行政復(fù)議的申請、受理、審查、轉(zhuǎn)送。 我國法學(xué)界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一、正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?；二、平衡性，行政機(jī)關(guān)在選擇作出某種行政行為時，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實(shí)際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔(dān)其無法履行或者違背情理的義務(wù)。 在德國，將合理性原則歸納為三項(xiàng)具體原則：一、適當(dāng)性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項(xiàng)法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當(dāng)性；二、必要性原則，行政主體在若干個適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。如為不當(dāng)?shù)哪康男惺箼?quán)限時基于偏見、歧視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當(dāng)?shù)牡∮谛袨榛蛘哌t延等等?！比绻姓C(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實(shí)施行政管理和應(yīng)有的行政效率。 行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督制度、行政復(fù)議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。第四，行政機(jī)關(guān)必須對違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。它要求每一個行政機(jī)關(guān)既要依法管理行政相對人，又應(yīng)在其他行政機(jī)關(guān)的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。 我國法學(xué)界認(rèn)為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟(jì)的權(quán)利。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。正當(dāng)程序原則是指法律的實(shí)施必須通過正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。行政復(fù)議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機(jī)關(guān)的違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政復(fù)議法中所規(guī)定的“為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，”明確了行政復(fù)議的受理范圍，與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍一樣，也是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。 1989年我國制定了行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度。行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)，代表國家實(shí)施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執(zhí)行、行政仲裁、行政復(fù)議等公務(wù)行為，都是行政行為。 為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當(dāng)弄清楚什么是行政行為。行政復(fù)議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復(fù)議法律制度。 一、為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為 【釋義】 為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。第二部分完善行政復(fù)議制度，對于社會主義民主政治建設(shè)，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發(fā)揮重要作用。1998年12月九屆全國人大常委會第六次會議對行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行了第二次審議。1998年6月國務(wù)院法制辦將行政復(fù)議法（征求意見稿）下發(fā)各部門、各地方征求意見，根據(jù)各方面的意見，研究修改形成《行政復(fù)議法（草案）》。第三，有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告，或者怕麻煩，對復(fù)議申請應(yīng)當(dāng)受理而不受理，或者受理后久拖不決。同時，在實(shí)踐中還存在不少問題，主要是：第一，行政復(fù)議申請范圍較窄。但由于缺乏一部對行政復(fù)議制度進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來說行政復(fù)議案件還不多，行政復(fù)議制度也不夠健全?！边@里的“申請復(fù)核處理”，究其實(shí)質(zhì)就具有行政復(fù)議的性質(zhì)。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，是全心全意為人民服務(wù)的政府，是徹底地為人民的利益工作的。 4．行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費(fèi)用因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起繼續(xù)計算。 2．在申請的形式上，規(guī)定了可以口頭申請此外還規(guī)定，申請人如果弄不清向哪一個行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。這次行政復(fù)議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量避免程序的司法化，并在以下幾個方面作出規(guī)定，力圖方便群眾：而同期行政訴訟案件卻逐年上升，僅1998年就達(dá)10萬件。如果規(guī)定國務(wù)院作為復(fù)議機(jī)關(guān)，可能會影響國務(wù)院的正常工作。同時，憲法第八十九條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)命令、指示和規(guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的特殊價值，它應(yīng)當(dāng)能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足，使公民的權(quán)益救濟(jì)不留下“真空”。 第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來說，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍。作為監(jiān)督形式，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進(jìn)行的全面監(jiān)督；作為救濟(jì)手段，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當(dāng)?shù)男姓顒又率蛊渥陨砗戏?quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟(jì)。 首先，從理論上來說，任何權(quán)利都需要保護(hù)和救濟(jì)，否則就不能稱之為權(quán)利。但隨著實(shí)踐的發(fā)展，將抽象行政行為納入復(fù)議申請范圍的呼聲日益強(qiáng)烈。 我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍比較窄，按照現(xiàn)行的規(guī)定，復(fù)議申請范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。 經(jīng)過近10年的實(shí)踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功的經(jīng)驗(yàn)，制定行政復(fù)議法的條件已經(jīng)成熟。此后，隨著“左”的思想愈演愈烈，行政復(fù)議制度也遭到破壞。 依法治國基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，有利于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。行政復(fù)議則是與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟(jì)制度。在現(xiàn)實(shí)社會生活中，為有效地維護(hù)公共利益和公共秩序，各級人民政府及其工作部門進(jìn)行著經(jīng)常的、大量的、范圍廣泛的行政管理工作，因而使我們的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)得以順利進(jìn)行。在我國，行政訴訟是由人民法院對引起爭議的具體行政行為進(jìn)行審查，以保護(hù)相對人的合法權(quán)益，這是一種司法救濟(jì)，是行政系統(tǒng)外部對行政權(quán)的監(jiān)督形式。因此，行政復(fù)議是一項(xiàng)發(fā)展社會主義民主和保障”黨的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務(wù)院通過了《中華人民共和國行政復(fù)議條例》，對行政復(fù)議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進(jìn)了行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善。 行政復(fù)議范圍的擴(kuò)大，提高了對公民權(quán)利保護(hù)的水平，既是法制進(jìn)步的要求，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利救濟(jì)制度的獨(dú)特價值。 （二）將抽象行政行為納入復(fù)議范圍這些規(guī)定是基于我國當(dāng)時的情況和法制發(fā)展水平考慮的。 由于這種舉報沒有法定的運(yùn)作程序，以致難以達(dá)到預(yù)期的目的，妨礙對公民合法權(quán)益的保護(hù)。 其次，從行政復(fù)議的性質(zhì)上來說，它既是上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟(jì)手段。 行政訴訟（或司法審查）作為司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督形式，它受一國政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。我國憲法規(guī)定公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理，任何人不得壓制和打擊報復(fù)。將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，是行政復(fù)議制度的重大進(jìn)步和創(chuàng)新。 （三）國務(wù)院可以作為復(fù)議機(jī)關(guān)受理重要復(fù)議申請當(dāng)初作這樣規(guī)定是考慮到國務(wù)院是最高國家行政機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是制定方針政策，從全局上處理行政事務(wù)，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。 （四）程序上進(jìn)一步方便申請人據(jù)統(tǒng)計，從1991年1月行政復(fù)議條例實(shí)施到1997年底，全國共有22萬件行政復(fù)議案件，平均每年只有3萬件。如在管轄上，主要以條條管轄為主，很多情況下，申請人需要到異地去申請，不方便；時限較短，不利于申請人充分的準(zhǔn)備等。 1．在管轄上，原則上讓申請人自己選擇將選擇復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利交給申請人，可以在一定程度上克服地方保護(hù)或行業(yè)保護(hù)，是民主政治的體現(xiàn)，既公道又科學(xué)，也與現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制不矛盾。 行政復(fù)議法規(guī)定，申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的基本情況、行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實(shí)、理由和時間。 3．放寬了申請復(fù)議的時限為了方便公民、法人或者其他組織通過申請行政復(fù)議保護(hù)自己的合法權(quán)益，行政復(fù)議法放寬了申請復(fù)議的時限，規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。 （五）強(qiáng)化了對復(fù)議活動的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任在制定行政復(fù)議法時，注意從提高行政復(fù)議的有效性上完善行政復(fù)議制度，強(qiáng)化了上級行政機(jī)關(guān)對復(fù)議活動的監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。 由國務(wù)院提出法律案并經(jīng)全國人大常委會審議通過的行政復(fù)議法，體現(xiàn)了我國行政復(fù)議制度的新進(jìn)展，也是推進(jìn)依法行政的新的重大舉措。 二、行政復(fù)議制度的發(fā)展過程 我國行政復(fù)議制度建立于建國初期，最早的有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)定，見之于1950年1月 15日政務(wù)院批準(zhǔn)、財政部公布的《財政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》，該辦法第六條規(guī)定：“被檢查的部門對檢查機(jī)構(gòu)之措施認(rèn)為不當(dāng)時，得具備理由，向其上級檢查機(jī)構(gòu)申請復(fù)核處理。改革開放以來，特別是進(jìn)入80年代以后，隨著我國社會主義民主和法制建設(shè)的不斷加快，行政復(fù)議制度有了較大的發(fā)展，規(guī)定有行政復(fù)議內(nèi)容的法律、法規(guī)數(shù)量日益增多，如《海關(guān)法》、《外國人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商標(biāo)法》、《專利法》、《集會游行示威法》等都規(guī)定了行政復(fù)議制度。《行政復(fù)議條例》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范、健全和發(fā)展了我國的行政復(fù)議制度，行政復(fù)議案件也隨之大量上升，我國行政復(fù)議制度從此進(jìn)人一個全面建設(shè)和發(fā)展的階段。 經(jīng)過多年實(shí)踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。例如，目前實(shí)行的是以“條條”管轄為主的行政復(fù)議管轄體制，老百姓申請復(fù)議，往往要到異地，很不方便；又如，現(xiàn)行的復(fù)議申請期限較短，一般為15天，還有的單行法律規(guī)定只有5天，申請人很容易耽誤申請期限；