【正文】 法律救濟制度，加以法律化和規(guī)范化。 九屆全國人大常委會第九次會議于1999年4月29日對會議審議的法律案進行表決，參加會議的125位常委會組成人員以125票贊成、沒有反對票和棄權(quán)票的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》，中華人民共和國主席江澤民發(fā)布第16號主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。1999年4月7日法律委員會對行政復(fù)議法草案修改稿進行審議后，將《行政復(fù)議法（草案三次審議稿）》提請第九屆全國人大常委會第九次會議審議，常委委員們普遍認為，經(jīng)過常委會的三次審議，草案修改得比較完善。1998年12月九屆全國人大常委會第六次會議對行政復(fù)議法草案修改稿進行了第二次審議。第五次常委會會后，法律委員會和法制工作委員會將草案發(fā)中央有關(guān)部門、各地方人大和人民政府再次征求意見，邀請中央有關(guān)部門、專家座談，并在青島市召開會議，專門聽取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見。1998年6月國務(wù)院法制辦將行政復(fù)議法（征求意見稿）下發(fā)各部門、各地方征求意見，根據(jù)各方面的意見，研究修改形成《行政復(fù)議法（草案）》。 為了及時、有效地糾正違法的和不當?shù)木唧w行政行為，切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進一步規(guī)范我國的行政復(fù)議制度，制定行政復(fù)議法，進一步完善行政機關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的監(jiān)督機制，是迫切需要和十分必要的。第三，有的行政機關(guān)怕當被告，或者怕麻煩，對復(fù)議申請應(yīng)當受理而不受理，或者受理后久拖不決。第二，申請行政復(fù)議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復(fù)議還不方便。同時，在實踐中還存在不少問題，主要是：第一，行政復(fù)議申請范圍較窄。 國務(wù)院于1990年12月頒布，并于1994年6月修訂的《行政復(fù)議條例》，對申請復(fù)議范圍、復(fù)議管轄、復(fù)議機構(gòu)、復(fù)議參加人、復(fù)議的申請、受理、審理與決定等，都作出了具體明確的規(guī)定。但由于缺乏一部對行政復(fù)議制度進行系統(tǒng)規(guī)范的法律，總的來說行政復(fù)議案件還不多，行政復(fù)議制度也不夠健全。1950年12月15日政務(wù)院政務(wù)會議通過的《稅務(wù)復(fù)議委員會組織通則》，第一次在法規(guī)上正式出現(xiàn)了“復(fù)議”二字，并明確規(guī)定了稅務(wù)復(fù)議委員會的性質(zhì)、任務(wù)及受案范圍，標志著我國的行政復(fù)議制度的建立，以后，隨著有關(guān)規(guī)定行政復(fù)議的法規(guī)的頒布，我國行政復(fù)議的范圍越來越擴大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關(guān)法》等法律規(guī)范，都規(guī)定了行政復(fù)議制度?！边@里的“申請復(fù)核處理”，究其實質(zhì)就具有行政復(fù)議的性質(zhì)。 ”我們應(yīng)當大力宣傳普及行政復(fù)議法，使之為廣大干部和群眾所理解和掌握，以加快社會主義民主和法制的進程。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民政府，是全心全意為人民服務(wù)的政府，是徹底地為人民的利益工作的。 現(xiàn)行行政復(fù)議制度得不到有效實施的一個重要原因，是有的行政機關(guān)怕當被告或者怕麻煩，對復(fù)議申請應(yīng)當受理而不受理；有的行政機關(guān)“官官相護”，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。 4．行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請，不得向申請人收取任何費用因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起繼續(xù)計算。 行政復(fù)議條例規(guī)定的申請復(fù)議的期限一般是十五天，有的單行法律規(guī)定只有五天，時間太短，不利于公民提出復(fù)議申請。 2．在申請的形式上，規(guī)定了可以口頭申請此外還規(guī)定，申請人如果弄不清向哪一個行政機關(guān)申請復(fù)議，可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)。 行政復(fù)議法規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級主管部門申請行政復(fù)議。 這次行政復(fù)議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量避免程序的司法化，并在以下幾個方面作出規(guī)定，力圖方便群眾：這里有對行政復(fù)議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機關(guān)信任度不高的原因，也有制度本身的原因。而同期行政訴訟案件卻逐年上升，僅1998年就達10萬件。 行政復(fù)議是公民權(quán)利的一種救濟手段，與行政訴訟所提供的司法救濟相比，它具有及時、方便、成本低等特點，應(yīng)當更容易為群眾所接受，但是，從行政復(fù)議條例實施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復(fù)議這一途徑加以解決。 因此，行政復(fù)議法規(guī)定，對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。如果規(guī)定國務(wù)院作為復(fù)議機關(guān)，可能會影響國務(wù)院的正常工作。 根據(jù)現(xiàn)行的行政復(fù)議制度，對省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院部門的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也就是由原機關(guān)復(fù)議。 因此，將抽象行政行為納人行政復(fù)議范圍，是有憲法和組織法依據(jù)的；因此，根據(jù)行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。同時，憲法第八十九條規(guī)定國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當命令、指示和規(guī)章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令。 將抽象行政行為納人復(fù)議范圍是有憲法和法律依據(jù)的。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應(yīng)該體現(xiàn)這一點。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價值，它應(yīng)當能夠彌補司法救濟的不足，使公民的權(quán)益救濟不留下“真空”。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個分工和協(xié)調(diào)的關(guān)系。 第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來說，也應(yīng)當擴大行政復(fù)議的受案范圍。作為監(jiān)督形式，行政復(fù)議應(yīng)當是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行的全面監(jiān)督；作為救濟手段，行政復(fù)議應(yīng)當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當?shù)男姓顒又率蛊渥陨砗戏?quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟。 我國憲法和法律雖然規(guī)定了對抽象行政行為進行監(jiān)督的制度，但無論是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，還是行政機關(guān)的監(jiān)督，都主要靠監(jiān)督機關(guān)自身來啟動，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報，提供線索。 首先，從理論上來說，任何權(quán)利都需要保護和救濟，否則就不能稱之為權(quán)利。但隨著實踐的發(fā)展，將抽象行政行為納入復(fù)議申請范圍的呼聲日益強烈。 現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對抽象行政行為的復(fù)議申請權(quán)。 同現(xiàn)行的復(fù)議申請范圍相比，明確規(guī)定增加的內(nèi)容有：認為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)村承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；認為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機關(guān)沒有依法辦理的；申請行政機關(guān)依法發(fā)放社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的；認為行政機關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用的；申請行政機關(guān)履行保護受教育權(quán)利的法定職責，行政機關(guān)沒有依法履行的等。 我國現(xiàn)行行政復(fù)議制度的復(fù)議范圍比較窄，按照現(xiàn)行的規(guī)定，復(fù)議申請范圍限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。 與現(xiàn)行的行政復(fù)議制度相比較，行政復(fù)議法有以下幾個方面的重大展：行政復(fù)議法的通過，進一步完善和發(fā)展了我國的行政復(fù)議制度。經(jīng)過近10年的實踐，行政復(fù)議工作積累了不少成功的經(jīng)驗，制定行政復(fù)議法的條件已經(jīng)成熟。據(jù)統(tǒng)計，到1990年底，我國已有100多個法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。此后，隨著“左”的思想愈演愈烈，行政復(fù)議制度也遭到破壞。建國初期，行政復(fù)議制度就開始建立，先后在財政、稅收、海關(guān)等領(lǐng)域?qū)嵭小? 依法治國基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，有利于加強行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，促進行政機關(guān)依法行政。 黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。行政復(fù)議在范圍、程序等方面都與行政訴訟有區(qū)別，它以自身特有的優(yōu)勢彌補了行政訴訟制度在給予相對人權(quán)利救濟時的某些局限性，對相對人權(quán)利的保護來得更直接、及時，也更為全面。行政復(fù)議則是與行政訴訟相結(jié)合的行政救濟制度?，F(xiàn)代法制國家是通過建立行政復(fù)議制度和行政訴訟制度為相對人提供救濟的。在現(xiàn)實社會生活中，為有效地維護公共利益和公共秩序，各級人民政府及其工作部門進行著經(jīng)常的、大量的、范圍廣泛的行政管理工作，因而使我們的改革開放和經(jīng)濟建設(shè)得以順利進行。由于行政權(quán)最終要由具體的行政機關(guān)和公務(wù)員來行使，某些違法或不當?shù)男姓袨殡y以避免，這些違法或不當?shù)男姓袨闀π姓芾硐鄬θ说臋?quán)利造成損害，因此，需要給予行政管理相對人一定的權(quán)利救濟途徑。在我國，行政訴訟是由人民法院對引起爭議的具體行政行為進行審查，以保護相對人的合法權(quán)益，這是一種司法救濟，是行政系統(tǒng)外部對行政權(quán)的監(jiān)督形式。它是運用行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督關(guān)系，由上級行政機關(guān)糾正下級行政機關(guān)的違法或不當?shù)男姓袨?，以保護相對人的合法權(quán)益，是一種行政救濟，即行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政權(quán)的監(jiān)督形式。因此，行政復(fù)議是一項發(fā)展社會主義民主和保障 ”黨的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。 一、行政復(fù)議制度的新進展 與我國整個法制建設(shè)的進程一樣，我國的行政復(fù)議制度的建立也經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。進人80年代以后，隨著我國民主法制建設(shè)的不斷進步，行政復(fù)議制度也得到發(fā)展。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務(wù)院通過了《中華人民共和國行政復(fù)議條例》，對行政復(fù)議制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，促進了行政復(fù)議制度的發(fā)展和完善。1998年10月國務(wù)院將行政復(fù)議法（草案）提交九屆全國人大常委會審議，九屆全國人大常委會經(jīng)過第五次、第六次和第九次會議三次審議，于1999年4月29日通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。 （一）擴大了行政復(fù)議范圍 為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進依法行政，《行政復(fù)議法》擴大了申請復(fù)議的具體行政行為的范圍，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政機關(guān)的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認為這些行為違法或者不當，侵犯了自己的合法權(quán)益，都可以依法申請復(fù)議。行政復(fù)議范圍的擴大，提高了對公民權(quán)利保護的水平，既是法制進步的要求，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種公民權(quán)利救濟制度的獨特價值。 （二）將抽象行政行為納入復(fù)議范圍 這些規(guī)定是基于我國當時的情況和法制發(fā)展水平考慮的。其理由是： 既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟途徑。由于這種舉報沒有法定的運作程序，以致難以達到預(yù)期的目的，妨礙對公民合法權(quán)益的保護。 其次，從行政復(fù)議的性質(zhì)上來說，它既是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。 作為對行政行為的監(jiān)督制度，行政復(fù)議和行政訴訟在宗旨和目的上相同，都是為了維護和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政訴訟（或司法審查）作為司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督形式，它受一國政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。因此，與行政訴訟相比，它在救濟的廣度和深度上都應(yīng)有自己的特色。 我國憲法規(guī)定公民對于任何國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國家機關(guān)必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復(fù)。地方組織法第五十九條規(guī)定縣級以上各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，是行政復(fù)議制度的重大進步和創(chuàng)新。 （三）國務(wù)院可以作為復(fù)議機關(guān)受理重要復(fù)議申請 當初作這樣規(guī)定是考慮到國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，主要職責是制定方針政策，從全局上處理行政事務(wù)，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。在實踐過程中，這一理由受到越來越多的質(zhì)疑，一些實際工作部門和理論界的同志認為，由本機關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，實際上是自己作自己的法官，難以保證行政復(fù)議的公正性，不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；國務(wù)院作為最高行政機關(guān)，對下級行政機關(guān)具有最高的層級監(jiān)督權(quán)，這是憲法賦予的權(quán)力，由國務(wù)院受理行政復(fù)議申請，有利于發(fā)現(xiàn)和糾正國務(wù)院部門和省級政府的違法或不當?shù)男姓袨?，加強國?wù)院對國務(wù)院部門和省級政府的監(jiān)督，同時也能在各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政管理的全體規(guī)模上推進依法行政。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。 （四）程序上進一步方便申請人 據(jù)統(tǒng)計，從1991年1月行政復(fù)議條例實施到1997年底，全國共有22萬件行政復(fù)議案件，平均每年只有3萬件。這表明，行政復(fù)議制度的優(yōu)越性并沒有得到充分體現(xiàn)。如在管轄上，主要以條條管轄為主，很多情況下，申請人需要到異地去申請，不方便；時限較短，不利于申請人充分的準備等。 1．在管轄上，原則上讓申請人自己選擇 將選擇復(fù)議機關(guān)的權(quán)利交給申請人，可以在一定程度上克服地方保護或行業(yè)保護，是民主政治的體現(xiàn)，既公道又科學(xué)，也與現(xiàn)行的行政執(zhí)法體制不矛盾。 行政復(fù)議法規(guī)定，申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當當場記錄申請人的基本情況、行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實、理由和時間。 3．放寬了申請復(fù)議的時限 為了方便公民、法人或者其他組織通過申請行政復(fù)議保護自己的合法權(quán)益，行政復(fù)議法放寬了申請復(fù)議的時限，規(guī)定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。 （五）強化了對復(fù)議活動的監(jiān)督，嚴格規(guī)定了復(fù)議機關(guān)的法律責任 在制定行政復(fù)議法時，注意從提高行政復(fù)議的有效性上完善行政復(fù)議制度，強化了上級行政機關(guān)對復(fù)議活動的監(jiān)督，嚴格規(guī)定了復(fù)議機關(guān)的法律責任。 由國務(wù)院提出法律案并經(jīng)全國人大常委會審議通過的行政復(fù)議法，體現(xiàn)了我國行政復(fù)議制度的新進展，也