【正文】 抽象行政行為的復議申請權。我國憲法和法律雖然規(guī)定了對抽象行政行為進行監(jiān)督的制度，但無論是權力機關的監(jiān)督，還是行政機關的監(jiān)督，都主要靠監(jiān)督機關自身來啟動，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報，提供線索。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應該體現(xiàn)這一點。因此，將抽象行政行為納人行政復議范圍，是有憲法和組織法依據的；因此，根據行政復議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規(guī)章以下的規(guī)定（多屬一些規(guī)范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請。 根據現(xiàn)行的行政復議制度，對省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院部門的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也就是由原機關復議。 這里有對行政復議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機關信任度不高的原因，也有制度本身的原因。 行政復議法規(guī)定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。 行政復議條例規(guī)定的申請復議的期限一般是十五天，有的單行法律規(guī)定只有五天，時間太短，不利于公民提出復議申請。 1950年12月15日政務院政務會議通過的《稅務復議委員會組織通則》，第一次在法規(guī)上正式出現(xiàn)了“復議”二字，并明確規(guī)定了稅務復議委員會的性質、任務及受案范圍，標志著我國的行政復議制度的建立，以后，隨著有關規(guī)定行政復議的法規(guī)的頒布，我國行政復議的范圍越來越擴大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關法》等法律規(guī)范，都規(guī)定了行政復議制度。 為了及時、有效地糾正違法的和不當的具體行政行為，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，進一步規(guī)范我國的行政復議制度，制定行政復議法，進一步完善行政機關內部自我糾正錯誤的監(jiān)督機制，是迫切需要和十分必要的。第五次常委會會后，法律委員會和法制工作委員會將草案發(fā)中央有關部門、各地方人大和人民政府再次征求意見，邀請中央有關部門、專家座談，并在青島市召開會議，專門聽取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見。 九屆全國人大常委會第九次會議于1999年4月29日對會議審議的法律案進行表決，參加會議的125位常委會組成人員以125票贊成、沒有反對票和棄權票的表決結果通過了《中華人民共和國行政復議法》，中華人民共和國主席江澤民發(fā)布第16號主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據的有關規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監(jiān)督機制，并根據我國憲法及有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當的行政行為。美國的行政合法性原則，主要表現(xiàn)為基本權利原則和正當程序原則。 在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項基本內容：第一，行政行為必須有法律依據；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。第三，行政機關的行政行為違法無效。行政機關作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬于在行政職權范圍內，可以由行政機關自由裁量的行政行為，如在數量控制、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關享有一定的“自由度”。 國外有關行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關因素、必須符合公正原則。 法律救濟制度實質上是確立行政相對人的訴權。 行政復議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權”一句的前面。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權。行政機關的權力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規(guī)定的。明確規(guī)定，行政機關的具體行政行為違反法定程序的，行政復議機關可以決定撤銷或者確認該行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。如行政復議法規(guī)定，行政復議機關內負責法制工作的機構發(fā)現(xiàn)有拒絕受理行政復議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。 【釋義】 日本的行政復議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機關請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當的處分的程序，是依照《行政不服審查法》而建立起來的行政救濟制度。韓國的行政復議稱為行政訴愿，是指公民因行政機關違法或不當的行政行為損害其合法權益時，依法向有關行政機關提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。其要點有二：一是申請行政復議的對象是“行政機關的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復議的前提是行政機關的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權益”。 行政復議法制定前施行的行政復議條例對行政復議的范圍的規(guī)定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。 按照傳統(tǒng)法學的一般理論和國家機關的職能分工，裁決爭議應當是司法機關的職能，行政機關履行對國家公共事務的組織與管理的職能。在這些領域產生的行政爭議與專業(yè)技術知識有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復雜的專業(yè)技術問題。所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執(zhí)行，違法、不當的行政行為得以撤銷或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權益受到的損害得以恢復，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟。按照行政復議法的規(guī)定，行政復議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復議的審查對象。一般說來，無行政相對人的申請，便無行政復議活動的進行。 第四，行政復議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機關。在行政復議中，行政復議機關依據合法性和合理性標準審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責；是否事實清楚、證據確鑿；適用法律、法規(guī)與規(guī)章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權、濫用職權以及行政侵權；依據法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范的規(guī)定作出的具體行政行為是否明顯不當。 第三，相對于行政訴訟來講，行政復議具有如下意義：首先，在行政復議決定為最終裁決，當事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統(tǒng)通過行政復議得到了解決，就使能夠在行政系統(tǒng)內解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負擔。但是，這種法律效果只對業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。而行政復議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責： 這是人民政府行政職能的體現(xiàn)。行政復議是行政機關自己再審查一下自己的行為是否正確，發(fā)現(xiàn)不正確時，自己來糾正，具有主動性，容易使人民群眾認可這個解決矛盾的方式。從7年來行政復議案件在各部門分布的情況看，公安部門占65－70％；城建部門占6％；土地管理部門占5％；技術監(jiān)督部門占5％；工商管理部門占4％；林業(yè)部門占3％；稅務部門占2％。江西省1992年全年全省只有3件行政復議案件，1995年就達到1000余件，1998年升至3000余件。在行政執(zhí)法監(jiān)督體系中，與其他形式的監(jiān)督相比，第一，行政復議監(jiān)督要求更嚴格，監(jiān)督更有效。這種組織的特征是：第一，行政復議機關是行政機關；第二，行政復議機關是有權行使行政復議權的行政機關；第三，行政復議機關是能以自己的名義行使行政復議權，并對行為后果獨立承擔法律責任的行政機關。但是具體的行政復議事項，不僅數量大、涉及面廣，而且政策性、法律性都很強。由于機構改革，許多地方政府的法制工作機構與政府辦公機構合并，行政復議機構實際上只是一個牌子；還有的地方政府部門沒有行政復議機構，致使行政復議工作無法開展。要從行政復議機構與隊伍的建設上，解決工作中的一些問題，如對同級政府部門的具體行政行為的行政復議申請，交給隸屬政府系統(tǒng)的法制部門辦理，成了法制部門糾正政府其他工作部門的具體行政行為，操作有難度。根據行政復議法的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的行政復議機構，應當設在政府法制工作機構，或者與政府法制工作機構合署辦公。 第三，審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定。實際上，往往承擔備案審查任務的工作機構，是人民政府的法制工作機構，與行政復議機構是同一機構，因此規(guī)定行政復議機構有處理規(guī)范性文件審查申請的職責。行政復議機構在政府中處于綜合性工作機構的地位，超脫于具體工作部門的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量與判斷是非。 行政復議機關履行行政復議職責應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。 合法中的“法”是指什么，有多大的范圍，應當加以明確。 絕不能該受理的不受理；該審查的拖延不辦；該變更、撤銷的不變更、撤銷；該對失職的責任人員予以處理的不處理。行政訴訟法專門規(guī)定了審理依據，即以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據。由于行政復議工作是在行政系統(tǒng)內部運作的監(jiān)督工作，在實際工作中，履行行政復議職責往往會遇到種種責難和干擾，一方面，行政機關外邊的人認為行政復議容易“官官相護”；另一方面，行政機關內部的人又認為干涉了本部門必要的行政管理活動。 二是裁量適當。 三是解決矛盾和爭議，不得回避，不得不作為。大量的、形式多樣的具體行政行為在實施時，往往根據法律、法規(guī)或者規(guī)章的一些原則性的條文，有可供行政機關選擇的措施和處理的幅度，因此，行政機關可以根據具體情況具體處理。行政復議是對具體行政行為是否違法與適當作出新的裁決，這一裁決要做到公正，必須適用法律依據正確。這一原則是在人大常委會會議審議時，根據委員們的意見增加規(guī)定進去的。 三是審查作出具體行政行為的依據是否合法。其次，上級行政機關制定的規(guī)章以及規(guī)范性文件對下級行政機關是有約束力的，下級行政機關是必須執(zhí)行的。 行政復議機關所遵循的合法原則的主要內容有三個方面：憲法作為國家的根本大法，規(guī)定了國家的性質及根本政治制度和基本經濟制度，規(guī)定了國家機構及其職權。法律是指全國人大及其常委會基于職權，依據憲法、通過法定程序所制定的，在全國范圍內具有普遍約束力的規(guī)范性文件。 第七，法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責。行政復議法規(guī)定，行政相對人對行政復議決定不服的，除法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的以外，可以依法向人民法院提起行政訴訟。行政復議法對被申請人、行政復議機關違反本法規(guī)定的行為應當承擔的法律責任作出規(guī)定，其中大部分法律責任是行政處分。依照本法規(guī)定的審查決定程序，行政復議機構經審查后提出處理意見，擬訂行政復議決定，報經行政復議機關負責人同意或者領導集體討論通過后，作出行政復議決定。調查取證是保證行政復議機關作出的復議決定正確與否的必備條件。審查的主要內容是：申請人是否具備申請資格；申請理由是否正當；被申請人是否明確；是否超過申請復議期限；申請復議的案件是否屬本機關管轄；申請復議的其他要求是否符合。據有關部門統(tǒng)計，已有70％的縣級人民政府設有法制工作機構，承擔行政復議工作。因此，要提高行政復議機構的相對獨立性，解決實際工作中的這些問題。為了保證復議工作的正常進行，需要有相應的工作機構具體辦理復議事項。 行政復議制度作為重要的法律制度，是行政機關依法行政的重要措施和具體體現(xiàn)，行政復議機關及其辦理行政復議具體事務的機構和工作人員承擔著重大的責任。第三，行政復議具有直接的確定力、拘束力和強制力的特點，可以迅速有效地糾正違法和不當的具體行政行為。8年多來，廣大行政復議工作人員認真貫徹行政復議條例的規(guī)定。解決人民內部矛盾，我們有許多好的經驗。 本條是關于行政復議機關、行政復議機構及其職責的規(guī)定。 （六）辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項； 同時，本條的規(guī)定也為擴展行政復議適用范圍作出規(guī)范，把行政復議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。 行政復議法本條對適用范圍的規(guī)定，采用了表述性的語言，對行政復議的全過程概括性地表述出來。 抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。 具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關該行政相對人權利義務的單方行為。其次，在經過行政復議而引起行政訴訟的情況下，行政復議成為行政訴訟的前置階段，行政復議有利于人民法院明確訴訟標的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。因為行政機關對本部門的業(yè)務熟悉，上下級之間具有領導服從關系，當下級機關與行政相對人發(fā)生爭議后，上級機關有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并可以直接查處有違法失職的直接責任人員。具體講，行政復議還有以下重要作用：第一，行政復議可以促進上下級之間的監(jiān)督。 行政復議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機關的上一級行政機關管轄。所以，行政復議是依申請而非依職權主動為之的行政行為。對抽象行政行為的審查根據行政機關的備案審查制度實施。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關的行政活動。對那些雖然不屬于行政復議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請行政復議規(guī)定的，當事人就可以對該具體行政行為申請行政復議。由此看出，行政復議法規(guī)定的行政復議范圍是相當寬的。在我國臺灣地區(qū)，行政復議稱為訴愿，它是指人民對“行政機關”的行政處分，認為違法或不當，致其權利或利益