【正文】 地外，土地所有權(quán)性質(zhì)是不能夠改變的。農(nóng)村土地制度的改革方向就是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)起來，只有這樣，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)才能得到市場(chǎng)公允價(jià)值，在交換中實(shí)現(xiàn)土地的增值，在交換中農(nóng)民得到收益，從而保障農(nóng)民利益，使之成為“財(cái)產(chǎn)性收入來源”。 三、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可行性的相關(guān)政策國家層面法律政策對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定（一）《憲法》規(guī)定：任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地；土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)之物權(quán)法建構(gòu)不僅需要遵循特定的邏輯結(jié)構(gòu)，而且還需要相關(guān)制度的保障。在批準(zhǔn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)前，順德已經(jīng)有村鎮(zhèn)開始嘗試農(nóng)地集中經(jīng)營和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在此之前，這里的集體土地私下交易、非法交易之風(fēng)很盛，非法土地交易達(dá) 1200多宗，面積有 1500 多畝。但法律禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，企業(yè)只能通過集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)交易來獲得。 這種模式是按照《土地管理法》的規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的必須依法申請(qǐng)國有土地”，通過征收改變了農(nóng)村集體土地的所有權(quán)；政府將土地出讓的收益讓利給集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村分享到了土地流轉(zhuǎn)收益；同時(shí)還有利于保護(hù)耕地，起到規(guī)范土地市場(chǎng)，加強(qiáng)政府監(jiān)管的目的。如廣東的流轉(zhuǎn)模式對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益有著明確規(guī)定：“土地收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)一管理，其中 50%以上的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)存入銀行或農(nóng)村信用社專戶，專款用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障安排，不得挪作他用”，同時(shí)政府不再直接參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配，而是通過稅收形式對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行調(diào)節(jié)。保權(quán)分利流轉(zhuǎn)模式是在上世紀(jì)九十年代末國土資源部推行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)后，大部分試點(diǎn)地區(qū)采取的流轉(zhuǎn)模式。在現(xiàn)實(shí)中，土地收益往往成了土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因和目標(biāo)。在養(yǎng)老補(bǔ)助方面，年滿 50 歲的女性和 55 歲的男性，每人每年可以得到補(bǔ)助 8001920 元不等。自2003年1月至2008年8月，順德地區(qū)共辦理流轉(zhuǎn)土地1242畝，土地面積達(dá)793畝，其中工業(yè)用地占98％以上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得流轉(zhuǎn)收益有 ，政府收取集體土地流轉(zhuǎn)收益金7983萬元，契稅3000萬元。盡管對(duì)其合法性看法不一，但是其改革意義是不容置疑的，從此打破了不經(jīng)過政府征地，集體建設(shè)用地不得合法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)有格局，代之以集體建設(shè)用地的征地制入市與直接入市的并存格局。（4）、2007 年，國務(wù)院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)[2007]71 號(hào)），要求：嚴(yán)格控制農(nóng)民集體所有集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，并不得用于商品房開發(fā)。過去中小企業(yè)融資難的問題，嚴(yán)重阻礙了企業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用必須要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃；項(xiàng)目供地需由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)；占用農(nóng)用地的，需由省級(jí)以上人民政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；只能用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民宅基地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)，否則建設(shè)項(xiàng)目用地必須申請(qǐng)使用國有土地；集體土地使用權(quán)用于非農(nóng)建設(shè)的，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租，但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。所以，為了更好地實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，將土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來，就有了土地使用權(quán)的概念。提高土地利用率和資源配置 保護(hù)耕地是我國的一項(xiàng)基本國策，嚴(yán)守18億畝耕地是國務(wù)院要求地方編制土地利用總體規(guī)劃的底線。因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)不僅包括國有土地使用權(quán)，當(dāng)然還包括集體土地使用權(quán)。從這個(gè)角度分析，中央文件、特別是國土資源部為落實(shí)中共中央有關(guān)文件所制定的政策取得了一定的進(jìn)展。該區(qū)勒流鎮(zhèn)江義村從 1992 年開始，全村有 4000 多人，有 4000 多畝地，他們把農(nóng)地分包改為投包，并且對(duì)宅基地進(jìn)行了固化，創(chuàng)辦的企業(yè)大多是本地的民營企業(yè)。政府雖然進(jìn)行多次專項(xiàng)整頓和治理，但土地私下交易活動(dòng)仍屢禁不止。但隱形交易又會(huì)帶來了其他一系列問題。但是這種模式也有很大的局限性。六、試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)啟示和結(jié)論 順德、蘇州、蕪湖三個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的選擇是考慮到了各地的經(jīng)濟(jì)差異以及區(qū)位差異,最主要的是這三個(gè)試點(diǎn)城市的做法具有代表性。土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益雖然大部分能留在集體經(jīng)濟(jì)組織，但是國家直接參與流轉(zhuǎn)收益分配帶有強(qiáng)制性，一定程度上也損害了農(nóng)民的利益。五、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可行性模式 土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，伴隨土地權(quán)利流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生土地收益。政府通過把流轉(zhuǎn)取得的收益為失地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保障，醫(yī)療保障，組織失地農(nóng)民培訓(xùn)，進(jìn)行安置，建設(shè)文化設(shè)施等。順德集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施對(duì)于保障農(nóng)民利益、增加