【正文】 制在 建設單位管理費范圍內；有的是以必要的費用加稅金和合理利潤；有的是結合建設單位管理費標準，為項目的節(jié)余資金獎優(yōu)罰劣。相反，由于 “ 代建制 ” 打破了傳統(tǒng)的建設模式格局，使原有投資者、使用者、建設者所要面對的風險和責任發(fā)生了變化，也就由此帶來了許多新的問題。代建方的簽證發(fā)生數(shù)量較大，在對其簽字人員問詢時又出現(xiàn)解釋不清的現(xiàn)象。 弊病 1) 由于當時代建協(xié)議只是一個框架性的協(xié)議，故雙方的責權利及工作分工沒有得到正式的落實，造成許多工作沒有到位， 有關內容無法依條文執(zhí)行，已出圖的項目代建包干價格確定時雙方爭議較大，存在理解上的歧義。 住宅房地產項目代建模式研究 23 目前，全國已有二十多個省市在進行代建制試點。 代建制模式的現(xiàn)狀 在代建制的試行過程中，上海市、深圳市的做法比較有代表性。除了上述的法律層 次外 ,由國務院批準頒發(fā)的條例、國家部委頒發(fā)的規(guī)定、中央或地方有關部門制定的實施細則處于法規(guī)體系的第二層次 ,可以委托專業(yè)人士組織 (學會 )或行業(yè)協(xié)會制定。替業(yè)主服務 ,代為管理項目 ,處理一切事情的工程管理公司 ,其工作方式也具有特殊性。在市場經濟條件下 ,特別是投融資體制改革后 ,非政府參與投融資公共工程項目將逐步增多 ,利益主體多樣化復雜化 ,經濟機制項目管理 企業(yè)管理 政府 項目公司 咨詢公司 管理公司 工程公司 運營公司 貸款銀行 保險公司 體制 機制 法制 公共管理 住宅房地產項目代建模式研究 21 作用于各個方面。 住宅房地產項目代建模式研究 19 圖 32 工程項目委托代理體系 在我國 ,“公共機構”主要指中央政府、地方各級政府等公共事務管理機構。公共工程項目建設對社會發(fā)展關系密切 ,由于政府財政投資能力在一定時間內有限 ,不能適應發(fā)展的需求 ,且政府對公共工程項目的壟斷專營帶來效率低下、管理混亂的問題亟需解決 ,因此開拓非政府渠道的資金來源 ,建立一種吸收非政住宅房地產項目代建模式研究 18 府的社會資金的融資體制和相關的項目實施管理模式 ,已成為各國政府考慮的一項政策措施。第一，在政府投資項目立項與投資預算確定過程中，財政投資評審機構的評審工作程序是投資預算成立的一個重要和不可缺少的環(huán)節(jié)，可以進行“先審核，后編制”，投資評審機構的評審結論成為投資估算成立的重要依據(jù)；第二，在政府投資項目撥款過程中，政府投資項目的支付實行集中支付制度，“先審核，后撥款”，將投資評審與資金撥付結合起來，投資評審的結果是資金撥付的先決條件，體現(xiàn)了財政資金的直接撥付，賦予財政投資評審特殊的職能；第三，在項目結、決算前由財政投資評審中心進行審查，有利于財政部門與建設單位、工程承包商等及時結清工程尾款，是控制項目總投資的最終環(huán)節(jié)；有利于監(jiān)督固定資產形成并交付使用，提高財政部門批復決算的質量。因此，代建制必須有一個有效的激勵約束機制才能行之有效。目前，商業(yè)代建業(yè)務主要來自二三線城市，并以地方性龍頭企業(yè)居多，部分擁有資金或土地資源的企業(yè)并沒有房地產開發(fā)或高端物業(yè)營造的經驗，需要更具影響力的房地產品牌和產品來確保項目 的議價能力與盈利水平。目前，廈門市實施項目代建制度由計劃、建設、財政等幾個部門分頭管理?！蓖瑫r規(guī)定土建投資總額 1500 萬元以上的市級財政性投融資建設的社會公益性工程項目要實行項目代建制，參與代建的單位必須是具有 一、二級房地產開發(fā)，甲、乙級監(jiān)理，甲級工程咨詢，特級、一級施工總承包其中之一資質的單位。相互牽制的外部監(jiān)督制度，項目招標受建設行政主管部門和 紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督，現(xiàn)場簽證和變更受審計部門監(jiān)督，工程款支付受財政局監(jiān)督。 值得注意的是：在一長串的具體職責中，工務局沒有為項目籌集資金、撥付資金和還貸資金的職責。 20xx 年，深圳市機構編制委員會根據(jù)機構改革方案下發(fā)深編 20xx163 號文件，決定成立深圳市建筑工務局。一方面是規(guī)定符合特定條件的項目必須實行代建制，從而產生市場需求。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進行專業(yè)化管理。從目前各地的實踐經驗來看，上海模式和廈門模式是比較成功的。古今中外幾乎所住宅房地產項目代建模式研究 7 有大的建設項目都是如此，而且業(yè)主對建設過程管理的好與差，在較大程度上決定著建筑產品的好與差。 代建制的形成過程 項目代建制最早起源于美國的建設經理制（ CM 制）。 項目代建是指代建方與已經取得標的地塊土地所有權證的委托方合作，由委托方承擔全部或部分資金，代建方承擔工程營造和銷售任務，通過管理和品牌輸出，為委托方提供項目開發(fā)全過程管理與服務，并依據(jù)項目銷售或利潤總額收取傭金的代建模式。因此，應當借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的通行做法，結合中國國情，按照投、建、管、用四分開原則，首先是建、管分離和專業(yè)化管理的原則，確立工程建設的責任主體，深化工程建設管理方式的改革，推行代建制。 代建制中的出資人、代建單位和使用單位三方通過簽訂代建合同，依法明確各自的權、責、利，規(guī)范自己的行為；項目按照招投標制、合同制、監(jiān)理制予以實施，充分體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則。如何更加有效的整合產業(yè)領域如策劃、設計、 施工等要素，使其在相同的約束條件下更加充分的提高建設效率，節(jié)約建設資金，成為市場主體面對的重要問題。 三、項目管理知識沒有積累 項目管理組織機構是臨時的。探討代建制模式下的監(jiān)管體系代建制，并給出代建制模式下的工程應用實例；然后從經濟學視角分析代建制模式的經濟特征，從法學視角分析代建制模式中主體間的法律關系，從而澄清經濟學與法學視角下代建制模式中各參與方間關系的不同提法及涵義，最后介紹代建制在 住宅房地產 工程項目中的應用情況。其中商業(yè)代建存在與發(fā)展的基礎在于合作雙方對開發(fā)理念認知的一致性、代建方人才培養(yǎng)與輸出的效率和質量以及委托方土地與資金的保障力度。國務院為什么要推行代建制呢？ 首先，我們分析政府投資項目的現(xiàn)行管理模式存在的主要問題： 一、投資“三超” 政府投資項目實行“財政投資，政府管理”的單一模式，即投資、建設、管理、使用四位一體。 二、代建制是解決政府投資項目建設中所 有者代表缺位的需要 在公有產權制度下，所有者代表缺位是一道難解的題，其表現(xiàn)是產權不明晰，而產權不明晰的結果是資源浪費、效率低下以及腐敗滋生等一系列社會問題的出現(xiàn)。這理順了政府投資工程中各方主體的責、權、利，從而使政府從工程的具體組織建設上解脫出來，促進了政府職能轉變?？梢?，代建制的建、管、用分離有利于從機制、法律、市場三個方面實現(xiàn)對項目投資的預算硬約束，激勵代建單位努力控制投資和提高管理質量，而且專業(yè)化隊伍保證了項目建設和管理的專業(yè)化水平。 住宅房地產項目代建模式研究 5 第二章 理論綜述 房地產代建模式的定義及分類 基于委托方的不同性質，房地產代建模式可分為商業(yè)代建和政府代建兩類，其中商業(yè)代建又分為項目代建和資本代建兩類。 （ 2） 資本代建。采用 CM 制進行項目管理，關鍵在于選擇建設經理，一般來說，精通管理、商務、法律、設計、施工等知識和技能，并具有豐富經驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設經理所必須具備的素質。這樣做不可避免地導致兩個問題出現(xiàn)：一是單位或系統(tǒng)并非專業(yè)搞建設的人員，即使班子中有專業(yè)人員，專業(yè)門類也不可能配套；二是項目建設完工后人員解散，直到有下一個項目再組建項目班子，有些前次參加的人員本次不一定抽到，新的項目班子又得重新摸索經驗，這樣就使項目管理總是在低水平上重復。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過招投標，統(tǒng)一由工務局代建，實質上住宅房地產項目代建模式研究 8 是既沒有被代理單位，又沒有代建單位。將一批政府局包括水務局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局的有關投資職能移交給政府性投資公司。這一模式的本意是要同時解決專業(yè)化和委托問住宅房地產項目代建模式研究 9 題兩個難題。 深圳此次主要借鑒香港等地的做法設立工務局，作為負責政府投資工程和其他重要公共工程建設管理的專門機構，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設管理模式。 珠海市政府成立政府投資建設工程管理中心（事業(yè)編制）的做法基本上也可歸入這一模式，他們的做法也充分借鑒 了香港特區(qū)政府工務局的經住宅房地產項目代建模式研究 11 驗。廈門市建委在 20xx 年 7 月下發(fā)了《 廈門市重點工程建設項目代建管理暫行辦法》 ，規(guī)定“市重點工程建設項目代建是指財政投融資的我市重點工程項目通過委托方式，將建設單位的項目法人責任事項交由熟悉建設程序和建設規(guī)定、具有較強經濟和技術力量且符合資格條件的企業(yè)或機構進行項目的管理工作。廈門市還制定了配套的《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理招標投標實施細則（試行）》 ，以招投標的方式選擇代建單位。該模式的特點是對實施代建的項目性質有比較清晰的界定，即按住宅房地產項目代建模式研究 13 照項目的投資屬性、經濟屬性將其限定為：市級財政性投融資的、社會公益性項目（即本身沒有投資回報機制的非經營性項目）；其次，該模式對代建單位的資格規(guī)定得比較寬泛，沒有專門設定代建類的資質，有利于形成承接項目代建任務的競爭機制；第三，在對項目投資控制上，該模式約定了明確的獎懲規(guī)則，有利于控制投資規(guī)模。 人才培養(yǎng)與輸出的效率和質量 代建方品牌輸出的高質量和一致性是代建商業(yè)模式存在的關鍵，而實現(xiàn)品牌輸出最重要的因素便是項目管理團隊的綜合素質。對于政府采購項目，目前世界各國普遍采用的是集中支 付模式，其中單一國庫賬戶制度是最為典型的一種集中支付制度。 由于政府投資項目投資的效益和成本很難區(qū)分和量化，目前國內對政府投資項目績效后評價開展系統(tǒng)研究的并不多見，缺乏科學合理的評價指標體系、技術參數(shù)、研究方法和必要手段。 一、融資代建制是 BOT/PFI 理論方法在中國的實踐 融資代建制 (Finance Construction Consignment)是指針對公共工程項 目的“公共機構”和“私人投資者”的公私伙伴關系合作投資、建造、運營公共項目的創(chuàng)新模式。 住宅房地產項目代建模式研究 20 圖 33 公共工程項目融資代建制模式框架 （一） 二個層次 第一層次是指項目公司從政府處獲得公共工程的特許經營權 ,承擔從籌資、建設、經營的項目全壽命周期任務 ； 第二層次是項目公司將其中的部分或全部實施內容交于工程 (管理 )公司管理、建設、運營。由綜合性、專業(yè)化、社會化建設項目管理公司代行業(yè)主方建設管理 ,是公共工程建設管理發(fā)展的一大趨勢。要改革體制的缺陷 ,如由國家投資建設或 政府財政性資金進行固定資產投資 ,實行“決策、投資、建設、管理、使用”的“五位一體”的投融資體制 ,實踐證明有很多弊端。一般由專業(yè)人士組織 (學會 )或行業(yè)協(xié)會自行組織制定。上海市“十五”計劃的十大重點工程項目之一的上海市大連路越江 (黃浦江 )隧道工程，是現(xiàn)代工程建設中代建制項目管理的試點，已初顯代建制工程管理模式的有效性和高成效。上海市借鑒了國外的一些先進的工程建設方式，主動采取措施，培育多個工程管理公司，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理進行了適當?shù)姆蛛x。代建方負責簽訂的合同，在備案時存在手續(xù)不全、造價過高、合同條款有缺陷等問題。 4)投資方與代建方的溝通不及時，造成許多未經投資方認可，代建方就對施工方進行承諾，使承諾得不到落實，造成施工方與代建、投資方關系的緊張。 、預算下達、資金撥付、財務管理等有關制度有一個銜接問題，全國缺少統(tǒng)一指導規(guī)范，各自為政，比較混亂。很多代建機構都是從原來的建設單位、工程咨詢機構、建設監(jiān)理公司、工程承包公司等轉型過來的，其經濟實力、人員隊伍素質、內部治理結構等各方面不能完全達到代建機構應有的水平；其次，代建機構數(shù)量不充足。另一方面，國家法律法規(guī)賦予了建設單位在建設工程項目上的重大責任與義務，不能夠因為實行代建制而產生轉移。根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定，監(jiān)理單位在工程建設過程中，應當承擔工程質量、進度、投資控制義務和對項目的合同管理，信息管理以及工作協(xié)調責任。 由于歷史的原因，目前國內各家代建制公司都有一些行政富余人員，甚至某些人還在領導崗位工作，由于他們的存在，公司的人事制度、工資制度改革遲遲無法開展，且長期的機關作風使得他們的思想觀念與現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展、創(chuàng)新精神格格不入，成為企業(yè)發(fā)展道路上的絆 腳石。其次，應從政策和資質管理上，鼓勵工程設計、施工、招標、造價等階段性工程承包企業(yè)和中介咨詢機構通過兼并、聯(lián)合、重組等途徑組建適應工程項目管理社會化、專業(yè)化、規(guī)范化、國際化的咨詢機構。另外，為避免以代建管理費作為選擇代建單位的主要競爭指標而使“代建制”發(fā)展陷入 惡性循環(huán)的困境，政府相關部門還應盡快科學、合理的制定建設項目代建管理費指導性標準。 建立招標競爭機制加強對代建主體有效監(jiān)督 實行“代建制”的關鍵在于用公開競爭機制選擇具有專業(yè)素質的項目代建單位，用經濟合同來約束項目代建單位執(zhí)行合同約定的代建任務，享受應有的權利和承擔相應的義務。確定合理的代建費用標準 。所以說代建制在房地產開發(fā)中還是應該有其發(fā)展的空間。國發(fā)【 20xx】 20 號， 20xx [2] 陳應春 .代建制源起及其特殊文件框架設計的法律思考【 J】 .建筑經濟 .20xx(Ⅱ ) [3] 孟憲海 馮念一 代建制相關問題之研討【