【正文】 法律賦予國家權力機關的一項重要職權就是行使立法權。在立法上人大是比較被動的，政府實際上發(fā)揮了主導作用。立法工作現(xiàn)在很明顯采用的是兩段式，由機構起草，常委會審議，兩段分割得比較明顯。特別是在政府審議過程中，法制辦在依法平衡各部門的關系，嚴格控制各部門的經(jīng)費，剔除部門利益的過程中發(fā)揮了很重要的作用。要建立健全一整套涵蓋法規(guī)的立項、起草、審議、表決各環(huán)節(jié)以及問卷調(diào)查、立法后評估等方面的，相對嚴格、穩(wěn)定、規(guī)范的立法工作程序和制度?！　《且獌?yōu)化立法人員結構。要主動分析研究改革發(fā)展方向，研究立法走向，對現(xiàn)行有效法規(guī)進行梳理，將法規(guī)修改、廢止與制定新法工作同布置、同落實。對于一些涉及多部門、協(xié)調(diào)難度大，專業(yè)性較強，爭議比較大，同時對社會發(fā)展有重大影響的法規(guī)，采取由人大有關委員會牽頭，政府法制部門、執(zhí)法單位及部分專家共同參與的聯(lián)合起草方式。確保把具有立法必要性和可行性、調(diào)整范圍和主要內(nèi)容明確、社會公眾關切、經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要的立法項目列入立法計劃?！　《?、加強人大常委會立法主導性的建議　　一是在確定立法項目中發(fā)揮主導作用，做到科學立項。起草部門往往從自身利益需要出發(fā)，攬權推責，導致某些法規(guī)部門利益傾向過重?！　∫?、人大常委會立法主導性欠缺的幾個突出表現(xiàn)　　從法規(guī)立項方面看。目前最常用的“二審”（即經(jīng)過二次人大常委會會議審議后提交第二次會議表決）方式，普遍存在以下缺憾：草案在第二次會議期間審議提出來的許多意見，由于馬上要提交表決，時間緊迫，人大法制機構來不及仔細推敲，難于充分研究吸收。要完善溝通協(xié)調(diào)機制，對部門間爭議較大的重要立法事項，引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定。年度計劃要以問題為導向，根據(jù)社會發(fā)展和人民群眾的需求，按照輕重緩急、成熟與否的原則進行逐項論證。要加大立法隊伍的培訓力度，不斷提高立法隊伍的政治素質(zhì)和專業(yè)水平。在這種情況下，就必須在全面推進依法治國的總目標之下，踐行以人為本、立法為民的理念，發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用。這是針對當前立法實踐中“行政主導”、“部門本位主義”的傾向性問題而作出的針對性要求。沒有高素質(zhì)的立法隊伍就沒有高質(zhì)量的法律法規(guī)。因此，人大在立法工作中應當站在全局的高度，把立法為民的理念始終貫穿于立項、起草、調(diào)研、修改、審議整個立法過程，把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點，使法律法規(guī)更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權利，促進人的自由平等發(fā)展，努力通過立法推動人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實利益問題的解決，千萬不要使人大在立法工作中的作用淪為法律法規(guī)草案修改潤色和論證審議的角色，忽視甚至放棄人大在法律法規(guī)立項和起草過程中的主導作用。立法的起草工作直接關系到法律的質(zhì)量，應當逐步改變“誰主管、誰負責、誰起草”的工作模式，積極探索開放式、多元性的起草機制，加強人大的主導作用。首先，要保證充分的審議時間。一審著重審議草案的體例、框架、結構和重點、焦點問題。立法建議收集渠道不暢。三是法規(guī)的質(zhì)量難保證。一方面，對于經(jīng)濟社會發(fā)展急需、人民群眾有現(xiàn)實需求的社會熱點、老百姓反映比較多的民生領域，如果政府不提出，則人大自己提出。把握法規(guī)起草的主導權，是發(fā)揮人大立法主導作用的關鍵所在。這種主導作用主要體現(xiàn)在，人大要對該立法項目要解決的主要問題、主要制度設計以及法規(guī)草案基本框架等方面，進行規(guī)范引導，必要時提出主導意見。對一些群眾關注度比較高，社會反映問題比較多，或者在制定之初意見分歧就比較大的現(xiàn)行有效法規(guī)，及時啟動修改、廢止機制，及時加以矯正和修繕。并逐步實現(xiàn)委員的專職化，從根本上提高地方法規(guī)的審議質(zhì)量。同時，要加大干部調(diào)配，暢通人才交流渠道，按照立法隊伍的開放性，保持立法隊伍結構優(yōu)化。要按照社會的需要，明確幾立幾不立的原則，同時對什么情況下先立，也要有相關規(guī)定，讓社會亟需的優(yōu)先立法。新修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》））明確規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導作用。例如，在起草法律法規(guī)草案過程中，一些政府部門常常從本部門和局部利益出發(fā)，借機擴張行政權力，在法律法規(guī)草案中過分規(guī)定部門的職權，同時減輕甚至規(guī)避部門的責任。立法機關主導立法，是憲法法律規(guī)定的應有之義，也是實現(xiàn)民主與科學立法的基本前提。黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。（二）發(fā)揮人大在立項工作中的主導作用。立法規(guī)劃和年度立法計劃應當向社會公布。健全人大與起草部門、政府法制部門之間溝通協(xié)調(diào)機制。保證充分審議。要充分發(fā)揮人大有關專門委員會和常委會有關工作機構的初審作用。完善草案表決程序，對個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決。完善立法聽證制度，簡化聽證程序，降低聽證成本，使立法聽證經(jīng)常化。健全立法征求人大代表意見制度。加強立法機關領導班子建設，突出政治標準，把善于運用法治思維和法治方式推動工作的人選拔到領導崗位上來。建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。