【正文】 我們姑且將臨時(shí)響應(yīng)警察命令、指示或授權(quán)的私人視為偶然性的行政輔助人，這與經(jīng)過合同簽約而成為長(zhǎng)期性的行政輔助人本質(zhì)并無區(qū)別，都是私人輔助警察之 公務(wù)行為，并且一般會(huì)有一定的報(bào)酬和獎(jiǎng)勵(lì)?！?[18] 行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)各有所司，在其職權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立行使其職權(quán)、執(zhí)行其職務(wù)，以共同達(dá)成國(guó)家行政目的，但是基于行政一體化的要求，必要時(shí)，賦予行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)予以職務(wù) 上協(xié)助的權(quán)利，課予行政機(jī)關(guān)之間在職務(wù)上相互協(xié)助的義務(wù)。 [15]輔警的部門或地方立法是為了實(shí)現(xiàn)警察維護(hù)秩序和安全的具體行政管理事項(xiàng)，在制定輔警的角色定位和工作職責(zé)時(shí)，只要遵從《立法法》等立法的基本原則和具體規(guī)則，就可以通過清晰定位和明晰職責(zé)幫助警察主體更好地履行其職能。 [13]雖然調(diào)整尺度有限，并且必須遵循必要的限度，“完全重要的事務(wù)需要議會(huì)法律獨(dú)占調(diào)整，重要性小一些的事務(wù)也可以由法律規(guī)定的法令制定機(jī)關(guān)調(diào)整，一直到不重要的事務(wù)，不屬于法律保留的范圍。 這也契合了王錫鋅的觀點(diǎn)，“傳統(tǒng)意義上的依法行政邏輯，在面對(duì)行政立法興起的現(xiàn)實(shí)時(shí)，面臨著合法化解釋能力的匱乏。[11]盡管并沒有 確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來證明治安聯(lián)防隊(duì)員和警察在程序性違法上的惡性，但在執(zhí)法人員比、執(zhí)法數(shù)量比、執(zhí)法的高權(quán)低權(quán)比等數(shù)據(jù)理性參照下，治安聯(lián)防是否更應(yīng)該被批判和否定?！?[9]實(shí)質(zhì)性問題則是：治安聯(lián)防隊(duì)真的是群眾性的自治組織嗎？從公安部文件已經(jīng)可以看出，治安聯(lián)防隊(duì)可能根據(jù)警察的要求參與到反扒竊等偵查任務(wù)中，甚至于在一段時(shí)期內(nèi)，治安聯(lián)防隊(duì)員可以像警察一樣行使警察權(quán)，冒充正在執(zhí)行公務(wù)的人民警察，以抓賣淫嫖娼、賭博等違法行為為名，非法占有他人財(cái)物。 [8]小區(qū)的物業(yè)管理和保安服務(wù)公司主要靠市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)作，其服務(wù)對(duì)象是特定的，工作目標(biāo)指向的則是封閉的時(shí)空，不具有公共性 、開放性，這一點(diǎn)全然不同于警察及警察主導(dǎo)的治安聯(lián)防，他們的存在和使命是以公共安全和公共秩序?yàn)槟繕?biāo)。倡導(dǎo)建立民間志愿消防隊(duì)，積極發(fā) 展消防保安力量。不過在國(guó)家強(qiáng)化其控制社會(huì)的功能后，協(xié)作逐漸變成領(lǐng)導(dǎo)與組織，警察輔助力量基本喪失其自治性，通過國(guó)家和地方性文件對(duì)治安聯(lián)防和輔警的相關(guān)規(guī)定，我們可以清晰的看到這一發(fā)展脈絡(luò)。同時(shí)，一個(gè)不斷膨脹的 警察機(jī)關(guān)既可能創(chuàng)造出更好的安全和秩序格局，也可能成為自由和效率等更高位階價(jià)值的破壞者。警察主要從事實(shí)質(zhì)性和高權(quán)性的執(zhí)法工作，而由輔警從事簡(jiǎn)單事務(wù)性和機(jī)械程序性的工作，實(shí)現(xiàn)有限警力資源的優(yōu)化配置。 不準(zhǔn)飼養(yǎng)寵物，不準(zhǔn)私自張貼、懸掛圖片、畫報(bào)。 1監(jiān)管公司所有消防器材，定期舉行消防演練。 遇重要情況妥善處置并及時(shí)上報(bào)，不準(zhǔn)遲報(bào)、漏報(bào)、隱瞞不報(bào)。 接班后，警具、警械應(yīng)隨身攜帶，不得交于無關(guān)人員。值班記錄認(rèn)真詳細(xì)填寫，換班時(shí)，接班人員認(rèn)真檢查，否則由交接班雙方共同承擔(dān)應(yīng)擔(dān)的責(zé)任。 及時(shí)、妥善處理公文、記錄、電話等。 1公司內(nèi)如發(fā)生民事糾紛，應(yīng)及時(shí)勸阻和制止，并及時(shí)匯報(bào)派出所處理。 遵守業(yè)主單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)業(yè)主單位內(nèi)部的機(jī)密事項(xiàng)，不準(zhǔn)隨意打聽、記錄、傳播。 上級(jí)規(guī)定或指示的事項(xiàng)。 輔警人員應(yīng)穿制服，配戴工作證件，糾正違規(guī)人員，維護(hù)公司秩序。夜間巡邏可約定用擊掌或手電筒閃光等方法做聯(lián)系信號(hào)，要提高警惕，保護(hù)自身安全。 值班時(shí)應(yīng)著制服，保持通信聯(lián)絡(luò)。 嚴(yán)格履行崗位職責(zé)，不準(zhǔn)做無關(guān)的事情。 （二）工作交接制度 按時(shí)交接班，詳細(xì)了解 上一班值班情況。 完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的其他任務(wù)。 維護(hù)本單位工作、學(xué)習(xí)、生活秩序，承擔(dān)內(nèi)部安全保衛(wèi)工作。 酒后上崗者直接予以辭退。 （三）崗位紀(jì)律 嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展保安服務(wù)工作，不準(zhǔn)超越職責(zé)權(quán)限。 要認(rèn)真填寫值班記錄，做好交接工作。 1兩人以上徒步巡邏必須采取一字或一路隊(duì)形，巡邏人員之間距離應(yīng)保持能目視聯(lián)系或相互支援。 值班輔警人員嚴(yán)禁從事睡覺、看小說、雜志、下棋、飲酒、聽收錄機(jī)、看電視、用手機(jī)聊天或者玩游戲等與工作無關(guān)的事情。 檢查來訪人員登記情況。 不準(zhǔn)脫崗、空崗、睡崗，不準(zhǔn)遲到、早退。 1堅(jiān)持請(qǐng)銷假制度，因事需請(qǐng)假人員必須經(jīng)所長(zhǎng)同意，有人替班后方可離開。工作內(nèi)容： 接待報(bào)警、報(bào)案、檢舉、控告、投案自首或者其他原因來訪的人員； 發(fā)生案件、事故或者其他緊急情況，立即報(bào)告上級(jí)，并按照上級(jí)指示或者預(yù)案做出應(yīng)急處理。 值班人員必須堅(jiān)守崗位，切實(shí)履行職責(zé)。 交接班時(shí)、仔細(xì)檢查警具、警械等物品的使用狀態(tài)，所有交接物品，應(yīng)在當(dāng)面交接時(shí)清點(diǎn)，檢查清楚，并詳細(xì)記錄于值班日志上，以保證遇緊急情況時(shí)能投放正常使用，否則，由接班輔警人員負(fù)責(zé)警具如有人為損壞 (因公損傷除外 )，應(yīng)追究當(dāng)事人責(zé)任。 要愛護(hù)公物。 1保持值班室及值勤區(qū)域的清潔衛(wèi)生。 生活用品擺放整齊，統(tǒng)一規(guī)范。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，輔警起到了重要的補(bǔ)充和替代作用 。更多的警察需要同比例的擴(kuò)大財(cái)政支出，這與政府機(jī)構(gòu)改革的基本原則背道而馳，也不符合有限政府和服務(wù)政府的理念。警察輔助力量來源于人民群眾，基本任務(wù)是協(xié)助警察預(yù)防和控制違法犯罪，并逐漸成為國(guó)家和民間通力協(xié)作的典范，從國(guó)家到地方均受到普遍重視。這一點(diǎn)在建立專職和義務(wù)消防力量上亦有體現(xiàn)，“到 2021 年，每個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村村莊建立一支群眾義務(wù)消防隊(duì)或者治安、消防合一的治安聯(lián)防消防隊(duì)。保安服務(wù)公司要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范管理，逐步推進(jìn)保安服務(wù)專業(yè)化”。公安部和各地方公安機(jī)關(guān)也 只能以內(nèi)部文件的形式概括描述警察輔助力量的主體及職責(zé)任務(wù)，“治安聯(lián)防隊(duì)是群眾性的治安防范組織，是協(xié)助公安機(jī)關(guān)預(yù)防和打擊違法犯罪活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)治安秩序的重要力量。對(duì)有違法違紀(jì)行為的人員，要嚴(yán)肅查處，及時(shí)清理”。警察輔助力量和警察之間的表面的皮肉分離，以及內(nèi)里的骨肉相連，映襯著行政主體和行政行為理論的陰影，必須打破現(xiàn)有法律文本和實(shí)踐觀念的阻礙，按照合法律目的性予以重塑，讓警察輔助力量的光芒正式閃耀。但是，“議會(huì)民主的發(fā)展、給付行政意義的擴(kuò)大以及基本法對(duì)所有國(guó)家領(lǐng)域的約束都要求擴(kuò)大法律保留的范圍”。 我國(guó)《立法法》給予國(guó)務(wù)院以較大的立法權(quán)限，公安部根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定可以制定部門規(guī)章，同時(shí)該法第 73 條還對(duì)地方性規(guī)章予以概括授權(quán)，可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)而制定規(guī)章；以及制定屬于本行政轄區(qū)內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)?！斑@些規(guī)定由于立法語(yǔ)言過于概括，請(qǐng)求主體和被請(qǐng)求主體各自從自身利益考慮而作不同理解，從而造成這些立法在實(shí)踐中無法起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用，應(yīng)進(jìn)一步將這些規(guī)定具體化，對(duì)提供協(xié)助的條件、手段等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。警察在執(zhí)法工作中偶然請(qǐng)求公民、法人、組織的協(xié)助以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的，在行政協(xié)助理論的內(nèi)涵確定無疑后，應(yīng)該另謀他路，而行政輔助理論恰逢其時(shí)。以稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的協(xié)稅員為例，國(guó)家稅務(wù)總局在 2021 年 7 月 6 日發(fā)布的《稅務(wù)檢查證管 理暫行辦法》中第 6 條明確指出“各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的從事稅收工作的臨時(shí)人員、協(xié)稅員、助征員、代征員等不核發(fā)稅務(wù)檢查證。畢竟，輔警作為行政輔助人，是由政府部門統(tǒng)一招聘或公安 機(jī)關(guān)自行招聘并以合同的形式加以規(guī)范，協(xié)助公安機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)職能的輔助性力量，協(xié)助的分寸和尺度只有在具體事例中才會(huì)有準(zhǔn)確清晰的判斷。這就要求該條例應(yīng)該對(duì)各種輔警或者協(xié)管員進(jìn)行統(tǒng)一概括規(guī)定，分散在公安部其他文件中的輔警規(guī)范必須符合該條例的要求，不得抵牾。第二，具體分類和設(shè)置權(quán)限。 [25] 與警察執(zhí)法所面臨的主要困惑一樣， 由于缺乏可操作性的輔警輔助行為的依據(jù)和分寸，再加上本身的知識(shí)儲(chǔ)備和訓(xùn)練水平有限，輔警的輔助執(zhí)法充滿挑戰(zhàn)。有立法權(quán)限的地方應(yīng)該根據(jù)社會(huì)管理需要制定《地方輔警條例》，一般情況下，省級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的條例與《輔警條例》基本原則和體例保持一致，在公安部《輔警條例》允許的概括授權(quán)范圍內(nèi)，省級(jí)地方立法機(jī)關(guān)可以結(jié)合地方特色予以具體化。如《貴州省鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）道路交通安全協(xié)管員管理辦法》規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要根據(jù)本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）具體情況聘請(qǐng) 12 名專職道路交通安全協(xié)管員，協(xié)管員由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府管理，公安局派出所和交通管理部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如甘肅省金昌市在制定交通協(xié)管員規(guī)定時(shí)，明確“依據(jù)警力配置等因素，核定協(xié)管人員數(shù)額”的情況下，提出 “適當(dāng)增加協(xié)管人員定額，有效緩解交通管理警力不足的問題”， [29]就超越了上位法規(guī)定的權(quán)限。狹義上的輔協(xié)警是指在公安機(jī)關(guān)中協(xié)助人民警察處理與警務(wù)有關(guān)的事務(wù)的 人員。于是蘇某要求兩人停車，等候民警前來處置。在新聞一中可以看出輔警存在的問題： 工作性質(zhì)是違法的。首先要從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)認(rèn)識(shí)輔協(xié)警隊(duì)伍的重要性和必要性 ,必須要將其管理得好；其次要下決心進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革 ,為輔協(xié)警規(guī)范化所需編制、經(jīng)費(fèi)奠定基礎(chǔ)；第三 ,立法上明確輔協(xié)警為公安機(jī)關(guān)輔助工作崗位 ,繼而明確輔協(xié)警應(yīng)享受的退休和福利待遇。 3