【正文】 ，許多大中城市、工礦區(qū)和主要交通、通信干道集中在連通亞歐大陸的隴海鐵路沿線的平原地帶。西北地區(qū)大開發(fā)要時時刻 刻從本地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，要有符合自身特點(diǎn)的新思路、新戰(zhàn)略，既不能亦步亦趨地照搬東中部的發(fā)展模式，也不能生搬硬套地搬用外國開發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，要勇于探索、大膽創(chuàng)新、敢于突破，要理論創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)方式的突破與創(chuàng)新并舉，走以突破和創(chuàng)新推動可持續(xù)發(fā)展的路子。我衷心希望課題組的研究能夠長期堅(jiān)持下去，不斷跟蹤，不斷探索，不斷深入，為推動西北地區(qū)的大開發(fā)，提供更加強(qiáng)有力的理論支持和智力支持。從總體上說，它所給 出的還是一個科學(xué)開發(fā)與建設(shè)的總體戰(zhàn)略思路與框架。 所謂“大突破”，是 對傳統(tǒng)體制和觀念的突破，是對傳統(tǒng)開發(fā)框架的突破，是對區(qū)域界限的突破。這里的所謂一般開發(fā)框架與模式，既包括西方國家開發(fā)落后地區(qū)的“常規(guī)性”做法與方式，也包括我國東部沿海地區(qū)的“常規(guī)性”做法與方式。只 有超出區(qū)域界限，才能打開眼界，從而才能站在全國改革開放的最前沿，形成實(shí)施大開發(fā)、尋求大突破、實(shí)現(xiàn)大跨越的新思路。 大跨越是對本地區(qū)曾實(shí)現(xiàn)過的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及增長速度的超越。 本報告由一份主報告、十一份分報告組成。圍繞這樣一個基本問題，中國社會科學(xué)院西北開發(fā)戰(zhàn)略研究課題組進(jìn)行了深入的調(diào)查、研究與探索，并在此基礎(chǔ)上對西北開發(fā)的戰(zhàn)略選擇提出了一系列政策建議。然而，自南宋以來，由于人口的急劇增加所帶來的過度墾荒、超載放牧，加上各種 天災(zāi)與人禍，以及海上通道的開辟，逐漸形成了先進(jìn)思想、先進(jìn)文化和先進(jìn)生產(chǎn)方式的海上引入方式，進(jìn)而造成了我國古代社會經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展重心的東移與南移。其中，自然環(huán)境和氣候、地處內(nèi)地、交通不便等是一個方面的原因，體制改革滯后、中央給予的財力支持和政策支持力度不夠、傳統(tǒng)觀念束縛較重、政策不靈活，是另一個方面的原因。大上馬，結(jié)果只能是重復(fù)建設(shè)和大浪費(fèi)。 從總體上看，西北地區(qū)不僅擁有較為豐富的土地、能源和礦產(chǎn)資源，而且還擁有十分豐富的自然和人文旅游資源。在廣袤的西北大地上，不僅擁有眾多獨(dú)特的自然風(fēng)光，如黃土高原地貌、綠色草原風(fēng)光、無垠沙漠戈壁、世界屋脊奇觀、森林冰川雪峰、長江黃河源頭等，而且還擁有多種多樣的歷史名勝古跡和文化底蘊(yùn)極為深厚的風(fēng)土民情、特別是少數(shù)民族風(fēng)情。 西北地區(qū)也是我國珍貴中草藥材、稀有山珍的重要生產(chǎn)基地。其中，陜西省現(xiàn)有國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和部門開放實(shí)驗(yàn)室 28 個，部級重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 32 個，是我國航空、航天、機(jī)械、電子、儀器、儀表、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域重要的科研基地。目前全國尚未解決溫飽的 3000 多萬農(nóng)村貧困人口中，其中很大一部分集中在西北地區(qū)。多數(shù)少數(shù)民族群眾信仰伊斯蘭教，也有一定數(shù)量的少數(shù)民族群眾信 仰藏傳佛教。與歷史上形成的“絲綢之路”高度吻合，世界上第二條亞歐大陸橋恰好橫穿西北地區(qū)，成為西北地區(qū)東與太平洋沿岸國家、西與南亞、中亞和歐洲國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的主要通道。 西北地區(qū)是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)。 上述情況表明，在西北大開發(fā)中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)， 先做恢復(fù)與保護(hù)工作，繼而進(jìn)一步搞好建設(shè)工作，將是實(shí)施西北大開發(fā)、實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的一個重要前提和基礎(chǔ)。到目前為止，西北地區(qū)鐵路營運(yùn)里程、公路營運(yùn)里程和內(nèi)河航運(yùn)里程近分別占全國的 %、 %和 %，航空港總數(shù)也是全國最少的。三是線路分布不平衡，道路“瓶頸”未消除，溝通區(qū)域的交通通道少。 西北地區(qū)遠(yuǎn)離海上通道，雖然周邊毗鄰 8 個國家，是該地區(qū)對外經(jīng)濟(jì)往來和貿(mào)易活動的得天獨(dú)厚的有利資源。人們愿意到政府部門工作，而不想也不愿意到市場去闖蕩。 西北地區(qū)觀念落后，還表現(xiàn)在民營經(jīng)濟(jì)難于更快發(fā)展上。 人口增長快。其中，青海文盲半文盲率為 %，甘 肅為 %，寧夏為%。例如，西安市有高等院校近 40 所，幾乎占 去了西北地區(qū)高校總數(shù)的一半，影響了人才增量的均衡分布與供給。 人均 GDP 水平相對下降。目前，少數(shù)民族聚居 區(qū)的脫貧與發(fā)展仍然是一個十分緊迫的問題。 1999 年，西北地區(qū)人均實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值只有 1400元，僅相當(dāng)于全國平均水平的 %。 產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)層次也不高。而且，各地區(qū)對資源綜合利用的程度較低，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時，西北地區(qū)中央隸屬企業(yè)多，有些省區(qū)工業(yè)產(chǎn)值一半以上來自中央企業(yè)，地方工業(yè)所占比重較低。雖然早在 1992 年西北地區(qū)一些沿邊城市（如伊寧、塔城、博樂）以及五個省區(qū)的首府城市就對外開放了，但受地理?xiàng)l件、投資環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家政 策等因素的限制，到目前為止西北地區(qū)對外開放水平仍然很低。沒有一個總體思路，實(shí)施大開發(fā)就不可設(shè)想。 在總體思路上，既要堅(jiān)持后發(fā)地區(qū)必須實(shí)行的“趕超”戰(zhàn)略，又要堅(jiān)持實(shí)行當(dāng)代社會已經(jīng)普遍認(rèn)同的“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略，走“趕超”與“可持續(xù)”并舉、生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會共同振興的發(fā)展道路。除此以外，西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制、市場結(jié)構(gòu)、投資環(huán)境（包括軟環(huán)境）等等都還存在著諸多不足。在這種情況下，西北地區(qū)實(shí)施大開發(fā)，就不能不以新的姿態(tài)、新的思路和新的舉措，爭取一個比東部高得 多的持續(xù)高增長。短期內(nèi)辦不到但又對長期發(fā)展具有重要影響和制約作用的事情，雖然也可以暫時不辦，但要將其納入長期規(guī)劃之中，做到有準(zhǔn)備、有安排、有部署、有時限。力爭經(jīng)過50 年左右的艱苦努力（即到建國 100 周年時），將西北地區(qū)初步建成生態(tài)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)繁榮、人口相對集中、人民生活安康的現(xiàn)代化大西北。 積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，并將退耕還林草與城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來。最近，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見》。退耕還林草要尊重客觀規(guī)律，要讓農(nóng)牧民進(jìn)行自主選擇。要鼓勵綠色城鎮(zhèn)建設(shè)與河流兩岸、公路兩旁的還林還草工作并舉。這也是一筆很大的支出。二是中央財力也十分有限，需要安排的公益性投資項(xiàng)目很多，需要用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)事業(yè)的資金缺口很大。 交通、郵電、水利、能源和城市公共設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，是長期制約西北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大問題。要加快西北地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就必須充分發(fā)揮中央、地方和民間等多方面的積極性，多渠道籌措建設(shè)資金，要多種積極性相結(jié)合。建設(shè)好喀什椉 烏茲別克的安集 延鐵路，與我國南疆鐵路一起形成亞歐大陸橋的南部通道。第二，明確中央政府與地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資中的責(zé)、權(quán)、利，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)與特點(diǎn)，給予地方政府一定的市場化融資權(quán)。要充分發(fā)揮民間資本的積極作用，進(jìn)一步放寬外商和國內(nèi)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域，允許并鼓勵民間資本采取多種靈活方式，參與鐵路、公路、機(jī)場、橋梁、通信、郵電、廣播電視、醫(yī)院、學(xué)校，以及城市地鐵、輕軌、自來水、煤氣、熱電站、污水及垃圾處理、公共交通、城際快運(yùn)等發(fā)展建設(shè)。人口素質(zhì)低、增長快 ，人均受教育年限短，科技教育嚴(yán)重落后，職業(yè)教育跟不上發(fā)展需要，懂技術(shù)、會經(jīng)營的復(fù)合型人才匱乏等等，是對當(dāng)前西北地區(qū)勞動力狀況的真實(shí)而準(zhǔn)確的描述。但是，隨著社會的發(fā)展和少數(shù)民族人口的大量增加，從提高民族和人口質(zhì)量的角度看，這些照顧性政策已經(jīng)不再適合于發(fā)展的需要了。一是對主動放棄三胎生育指標(biāo)的少數(shù)民族家庭給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和補(bǔ)助。同時，要通過多種途徑，加強(qiáng)對西北地區(qū)中小學(xué)教師、校長的培訓(xùn)，全面提高教師、校長的綜合素質(zhì)。二是大力發(fā)展遠(yuǎn)程教育，加快西北遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，特別是要大規(guī)模建設(shè) CERNET 省級網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)西北地區(qū)教育的跨越式發(fā)展。一是要根據(jù)市場需求和西北地區(qū)特點(diǎn)，適當(dāng)壓縮一般性基礎(chǔ)研究，重點(diǎn)發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣幕A(chǔ)研究和高新實(shí)用技術(shù)的應(yīng)用研究。由于西北地區(qū)企業(yè)改革和市場機(jī)制發(fā)育滯后，因此，在大開發(fā)中還需要政府發(fā)揮更大的作用，并把提高企業(yè)競爭力，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整作為政府工作的重點(diǎn)。畜牧業(yè)的發(fā)展要與草原載畜能力相適應(yīng)，堅(jiān)決制止過度放牧，并盡快用“定居輪牧”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“逐草而居”游牧方式。要通過資產(chǎn)重組、加強(qiáng)管理和引進(jìn)與改造，逐步形成一批在全國乃至國際上具有較強(qiáng)競爭力的優(yōu)強(qiáng)企業(yè)，由此帶動西北工業(yè)的快速發(fā)展。在這方面，西北地區(qū)要認(rèn)真總結(jié)。第五，多渠道籌資，推動西北地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和旅游產(chǎn)業(yè)化。因此，進(jìn)一步加大改革開放力度，鼓勵突破與創(chuàng)新，為大開發(fā)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和發(fā)展機(jī)制，就成了西北大開發(fā)中的一個當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)過對國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整和改造，逐步形成一個以混合經(jīng)濟(jì)為主體，以公有制經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，中央、地方分級所有，各種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的新格局。要放寬民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入范圍和門檻，允許其參與公路、電信、生態(tài)、公交和教育等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及礦產(chǎn)資源的開發(fā)。 以更加傾斜的政策，支持西北地區(qū)資本市場的發(fā)育和發(fā)展。近兩年來，由于上市規(guī)則的調(diào)整，西北地區(qū)上市的公司越來越少。要鼓勵各類企業(yè)進(jìn)行跨地區(qū)、跨所有制的聯(lián)合，形成一批具有一定實(shí)力的生產(chǎn)型、科技型、外向型民營企業(yè)集團(tuán)。 以更加特殊的政策支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，西北地區(qū)的國有經(jīng)濟(jì)成份所占比重較高，并不是由于國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，而是由于非國有經(jīng)濟(jì)不發(fā)展、還沒有發(fā)展起來，國有企業(yè)改革嚴(yán)重滯后。在起步階段，可考慮允許西北地區(qū)各省省會對外通關(guān)的基礎(chǔ)上，授予相應(yīng)的出入落地簽證權(quán)，放開境外直達(dá)西北地區(qū)的包機(jī)旅游業(yè)務(wù)，下放邊境旅游審批權(quán)限，恢復(fù)邊境旅游等等。今后，西北地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，首先應(yīng)該根據(jù)市場的需要，按照“穩(wěn)定觀 光旅游，發(fā)展休閑旅游，開拓探險旅游”的思路，積極調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。二是加強(qiáng) 對優(yōu)勢礦產(chǎn)資源的綜合開發(fā)利用，并在現(xiàn)有原材料工業(yè)的基礎(chǔ)上，不斷延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品加工深度，發(fā)展一批精深加工制造業(yè)。西北地區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀。西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)水平不高，農(nóng)業(yè)占較大比重，且農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)層次也較低。三是依托西安、寶雞、蘭州、烏魯木齊等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，采取“官產(chǎn)學(xué)研民媒”互動戰(zhàn)略，加快高新技術(shù)成果的商品化和產(chǎn)業(yè)化步伐，使之成為全國高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的重要產(chǎn)業(yè)化基地。四是借鑒上海等沿海地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，盡快建立一套科學(xué)規(guī)范的國有企業(yè)經(jīng)營者制度，包括聘任、激勵和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行公開招聘、競爭上崗。要大力發(fā)展職業(yè)教育，積極調(diào)整職業(yè)教育結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)更多更好的實(shí)用型人才。三是優(yōu)先安排生育兩 胎以下的少數(shù)民族家庭遷居城鎮(zhèn)，并在擇業(yè)方面給予必要扶植。不控制少數(shù)民族人口的增長，在少數(shù)民族聚集的地區(qū)，同樣會重蹈中東部沿海地區(qū)人口爆炸的覆轍，貽誤此類地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和人口 福利水平的應(yīng)有增長。只有這樣，才能在一個較短的時期內(nèi)較全面地提高人口和勞動力素質(zhì)，從而才能使西北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展真正建立在先進(jìn)的科學(xué)和技術(shù)以及較高的人口和勞動力素質(zhì)上?？梢钥紤]通過投資補(bǔ)貼、財政貼息、減免稅收等方式，鼓勵民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第三，以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資為重點(diǎn)，積極培育和發(fā)展資本市場，通過資本市場為西北地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。要動員各方面積極性，認(rèn)真組織、精心施工，切實(shí)做好中央已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的位于西北地區(qū)內(nèi)的一批中小機(jī)場改擴(kuò)建工程，盡快形成新的運(yùn)輸吞吐能力。要積極探索新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資渠道，采取靈活多樣的建設(shè)模式，加快西北交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，逐步建成一個以快速鐵路為骨架，以高等級公路為支撐，多種運(yùn)輸方式有機(jī)連 接的高效暢通的立體交叉式運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。沒有基礎(chǔ)設(shè)施，投資環(huán)境就無法保證，投資活動就無法展開，經(jīng)濟(jì)社會就無法發(fā)展。在這種情況下，必須大力拓展新的資金投入渠道，構(gòu)筑能夠長期支撐包括西北地區(qū)在內(nèi)的整個大西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的籌資機(jī)制。 發(fā)行西部生態(tài)建設(shè)彩票，建立新型生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)籌資機(jī)制。要在江河源頭地區(qū)、高山和生態(tài)脆 弱地區(qū)建立各種類型的自然保護(hù)區(qū)，大力推行封山育林、圍欄育草。要看到，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，是西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。從去年底開始，各地開始著手 啟動退耕還林草工作。“有水便有綠洲”，“有水即可有樹、有草”，“有樹、有草便會有人”，是人們對西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的一種形象描述。 中央在部署西部大開發(fā)工作的過程中，曾明確提出重點(diǎn)做好五個大方面的工作，包括生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、抓好科技與教育、深化改革和擴(kuò)大開放等等。短期內(nèi)要辦的事情，則必須注意從長期發(fā)展的角度進(jìn)行深入分析與論證，以求短期做的事具有較好的長期效果。為實(shí)現(xiàn)西北大開發(fā)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，未來 5~10 年內(nèi)，在具體部署上必須首先特別強(qiáng)調(diào)更新觀念、制度創(chuàng)新、加大改革開放力度，同時還要把改善生態(tài)和交通環(huán)境、調(diào)整和理順關(guān)系、選擇和實(shí)施新的生產(chǎn)方式、大力發(fā)展科技和教育、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等置于十分突出的位置。西北地區(qū)要實(shí)現(xiàn)較大發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度上，就不能不通過較大努力、突破常規(guī)，以超過全國甚至東部沿海地區(qū)平均水平的速度 ，實(shí)現(xiàn)西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長。區(qū)域經(jīng)濟(jì)大開發(fā)與國民經(jīng)濟(jì)大發(fā)展一樣，其根本目的是為了最大限度地提高人民群眾的物質(zhì)文化生活水平，增加人民群眾的經(jīng)濟(jì)福利，而不是為了開發(fā)而開發(fā)。根據(jù)我們的調(diào)查，實(shí)施西北大開發(fā)的總體思路至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的內(nèi)容。 改革開放以來，西北地區(qū)實(shí)際利用外資金額一直很少，所占比重呈不斷下降的趨勢。 民營經(jīng)濟(jì)數(shù)量和規(guī)模均很小。企業(yè)競爭力十分低弱。種植業(yè)內(nèi)部則是糧食比重偏大，糧經(jīng)比例失衡。雖然西北地區(qū)的很多城市具有很高的“首位度”，但中小城市發(fā)展滯后，全地區(qū)城市化平均水平很低。但在新疆、青海、甘肅、寧夏 4 省區(qū)部分少數(shù)民族聚居區(qū)，少數(shù)民族群眾的脫貧和發(fā)展仍存在諸多困難。到 1999 年，西北地區(qū)人均 GDP 雖然增加到 4498元，但其相對水平指數(shù)卻下降到了 %，即人均 GDP 的相對水平比改革開放之初下降了 個百分點(diǎn)。 1998 年，