【正文】 在上述背景之下，根據(jù)國際貨幣基金組織在幫助成員國建立和管理大企業(yè)遵從業(yè)務(wù)的過程中取得的經(jīng)驗(yàn)，有以下一些重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要汲取。如果只是部分地設(shè)立了大企業(yè)局，那么，大企業(yè)局改善稅收征管以及提高大企業(yè)遵從的潛力就不能得到發(fā)揮。許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的經(jīng)驗(yàn)清楚地表明，設(shè)立管理大企業(yè)遵從的專門機(jī)構(gòu)，提高了企業(yè)的守法遵從，并使稅收征管從總體上更加有效。作者還注意到本文從許多同 事的分析和評論中獲益良多， 他們包括JeanPaul Bodin、 Isaias Coelho、 John Croty、 Pauo dos Santos、 Richard Highfield、 Seth Terkp町、 No buhiro Tsunoda、 Koenraad van der Heeden和 James Walsh。但是，有一個(gè)領(lǐng)域一直沒有得到國際貨幣基金組 織或其他方面的深入研究，即更多地關(guān)注納稅人中包括大企業(yè) (Large taxpayers，又譯 納稅大戶 )在內(nèi)的不同類型的納稅人，以便促進(jìn) 公共收入流更大的穩(wěn)定性，改善稅收征 管的有效性和效率，并在公共部門引人創(chuàng)新 (例如稅務(wù)部門中新的組織架構(gòu)、程序和體系，以及改進(jìn)對納稅人的服務(wù) )。 本文根據(jù)對大約 40個(gè)國家的取樣分析，全面評述了這些國家的稅收征管部門為了監(jiān) 控大企業(yè)的遵從行為而采用的組織、體系和程序。作者還要對 Milka Casanegra de J antscher、 Michael Keen、 Caros Sivani、 Emil Sunley、 Gunther Taube和 Teresa TerMinassian提供的頗有見地的意見和建 議表示感謝，并且對 Gail Berre、 Joan Gibson和 Ann Robertson為本文出版所做的編輯工作表示感謝。這種專門機(jī)構(gòu)將稅收征管力量集中于占全部稅收收入比重較 大，但數(shù)量較少的納稅人。這樣不僅喪失了改革的重要機(jī)遇，大企業(yè)局也失去了其作為稅收征管現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)手段之一的信譽(yù)度。 ●為了使大企業(yè)局富有成效并使大企業(yè)遵從得到顯著改善，政府對于大企業(yè)局的設(shè)立必須全力以 赴，向其提供必要的資源 (人員、基礎(chǔ)設(shè)施、 計(jì)算機(jī)，等等 ) ，支持對大企業(yè)進(jìn)行審計(jì)和采取征管措施。程序標(biāo)準(zhǔn)透明 。 與之相反，效率不高的似乎是那些高度分權(quán)化的大企業(yè)局。本文采用了財(cái)政司稅收征管方面的研究人員和這一領(lǐng)域的專家對大企業(yè)局的績效所做的調(diào)查和分析，并回顧總結(jié)了所選擇的幾個(gè)發(fā)展中 國家和轉(zhuǎn)軌國家大企業(yè)局的有效性。 大企業(yè) 監(jiān)管業(yè)務(wù)的類型 發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)達(dá)國家采用了不同的方法來管理其大企業(yè)，這反映了這些國家中大企業(yè)數(shù)量的不同 (例如，較小的國家中大企業(yè)比較少，而更大的發(fā)達(dá)國家有許多大企業(yè)，且分布在范圍很廣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)門類中，其經(jīng)營活動(dòng)也更為復(fù)雜 )。各國大企業(yè)局人員的數(shù)量和水平差異相當(dāng)大，這受制于各國大企業(yè)的數(shù)量規(guī)模、大企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的復(fù)雜性和大企業(yè)局所履行工作的范圍。雖然他們都強(qiáng)調(diào)征收，但那個(gè)時(shí)期的大企業(yè)局大多數(shù)都擁有稅收征管的全部主要功能 (例如 :申報(bào)處理、執(zhí)行欠稅和審計(jì) ) (現(xiàn)在也是這樣建議的 )。 利用大企業(yè)局作為改革的試點(diǎn) 一些國家 (例如 :玻利 維亞、薩爾瓦多、匈牙利、烏干達(dá) )把設(shè)立大企業(yè)局作為針對稅收征 管引進(jìn)新的組織架構(gòu)、制度體系和工作程序的試點(diǎn)項(xiàng)目。因?yàn)檫@些審計(jì)常常涉及分析屬于同一集團(tuán)的幾個(gè)公司之間的復(fù)雜經(jīng)營活動(dòng)和交易，并監(jiān)控主要股東的涉稅事項(xiàng)。同樣在 1994年， 新西蘭國內(nèi)收入部(IRD)圍繞三種主要類型進(jìn)行了重組 公司 (老的大企業(yè)類 )、新的小企業(yè)類和個(gè)人類 (參見專欄 ) 。 第二章 發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家中大企業(yè)局的基本特點(diǎn) 這一部分綜合分析各國對大企業(yè)局調(diào)查問卷的回復(fù)，從各國設(shè)立大企業(yè)局的主要理由到大 企業(yè)局的組織結(jié)構(gòu)和功能。 (3)改善對欠稅的管理， (4)向納稅人提供更好的服務(wù)。新設(shè)立的大企業(yè)局發(fā)現(xiàn)了存在于一些最大規(guī)模納稅人中的遵從方面的主要問題，包括有幾個(gè)跨國公司未申報(bào)和未繳納稅款。確實(shí)，在已經(jīng)設(shè)立了大企業(yè)局 的大多數(shù)國家中，企業(yè)都贊賞有這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)。部分原因在于大多數(shù)大企業(yè)仍然是國有企業(yè)，與當(dāng)?shù)卣?府部門和官員有著密切的聯(lián)系。在幾個(gè)轉(zhuǎn)軌國家 (保加利亞、拉脫維亞、摩爾多瓦、塔吉克斯坦和烏克蘭 ) 和幾個(gè)非洲國家 (布基納法索、多哥、烏干達(dá) ) 中，大企業(yè)局還管理地方稅。 用于確定最大規(guī)模納稅人的標(biāo)準(zhǔn) 設(shè)立大企業(yè)局的決定一旦做出，要處理的最重要問題之一就是如何選擇大企業(yè)。 (2)年所得數(shù)額 。第二個(gè)最常見的標(biāo)準(zhǔn)是在前一申報(bào)期中的己納稅額。九個(gè)國家設(shè)立了單一大企業(yè)局，九個(gè)國家設(shè)立了設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的單一大企業(yè)局，八個(gè)國家設(shè)有多個(gè)相互 獨(dú)立的大企業(yè)局。在其他拉丁美洲國家 (厄瓜多爾、墨西哥、烏拉圭 ) ，大企業(yè)局向總部的大企業(yè)部報(bào)告，由大企業(yè)部監(jiān)督大企業(yè)局的業(yè)務(wù)。 功能 /結(jié)構(gòu) 正如前面已經(jīng)提到的，有些國家為了在整個(gè)稅收征管部門中引進(jìn)更加合理且有效的組織結(jié) 構(gòu)，把設(shè)立大企業(yè)局作為試點(diǎn)項(xiàng)目。在這些國家 中，主要稅收征管功能的整合情況一般都很差，其核算體系不能完整地反映納稅人針對不同稅種的應(yīng)納稅情況。大企業(yè)局還難以有效地對大企業(yè)到期未付的欠稅執(zhí)行征收， 部分原因是由于其他政府部門也負(fù)責(zé)行使這一職能 ，他們不愿意與大企業(yè)局的官員進(jìn)行合作。有些稅 收征管部門并不提供印制好的納稅申報(bào)表，納稅人進(jìn)行納稅申報(bào)和繳納稅款還須經(jīng)常排長隊(duì)。而且，申報(bào)信息要經(jīng)過更長的時(shí)間才能送到稅務(wù)機(jī)關(guān)。 在墨西哥，大企業(yè)在稅務(wù)局的稅款征收部門進(jìn)行納稅申報(bào)，其申報(bào)表也在該部門得到處理。在一些拉丁美洲國家 (阿根廷、玻利維亞、薩爾瓦多、秘魯、委內(nèi)瑞拉 )和其他發(fā)展中國家 (例如 39。 審計(jì) 為了確保納稅人了解不遵從稅法的嚴(yán)重后果，有效的審計(jì)工作是 至關(guān)重要的。考慮到大企業(yè)相對于稅收收入的重要性及其經(jīng)營活動(dòng)的復(fù)雜性 (例如，向海外轉(zhuǎn)移利潤、將所得歸類為資本收益的能力等 ) ，按常規(guī)來說，與對中小型企業(yè)的審計(jì)相比， 對大企業(yè)的審計(jì)更要經(jīng)常開展。 在大多數(shù)接受調(diào)查的國家中，大企業(yè)納稅遵從方面的工作都是把綜合性審計(jì)、針對具體問題的審計(jì)和案頭審計(jì)的組合作為其審 計(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)。 有十六個(gè)國家報(bào)告說是按照行業(yè)門類來組織審計(jì)工作的。 ●必要的法律力量，允許稅收征管部門 (和大企業(yè)局 )能夠追查欠稅納稅人 (包括查封欠稅納稅人的有形和流動(dòng)資產(chǎn)，例如銀行賬戶以及查封第三方資產(chǎn)、欠稅納稅人的應(yīng)收賬款 ) ，商談合理的繳款協(xié)議以及勾銷無法收回的稅款債務(wù) 。 在阿根廷，大企業(yè)欠稅沒有顯著下降。在阿塞拜疆、格魯吉亞和摩爾多瓦，大企業(yè)欠稅占大企業(yè)局所征收稅款的百分比在 1997 1999年增加了，反映出大多數(shù)大企業(yè) (他們主要是固有企業(yè) )財(cái)務(wù)狀況不佳、普遍存在的欠款 問題，以及在 1998年俄羅斯出現(xiàn)危機(jī)后這些國家的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)下滑。 人員配備、薪資和福利 合適的人員配備以及恰當(dāng)?shù)男劫Y和福利結(jié)構(gòu)是大企業(yè)局取得成功所必不可少的，這對于整個(gè) 稅收征管部門來說也是如此。應(yīng)該依據(jù)各國大企業(yè)管理工作的具體組織、職責(zé)和功能以及各國能夠獲得的財(cái)力和人 力資源，來做出人員配備方面的決定。但是，一些國家，特別是波羅的海地區(qū)和獨(dú)聯(lián)體國家 (格魯吉亞、拉脫維 亞、摩爾多瓦 ) ，針對大企業(yè)局人員給予更高的薪資和獎(jiǎng)金。首先，以反映大企業(yè)局主要益處和風(fēng)險(xiǎn)的一 般性指標(biāo)為基礎(chǔ)，評價(jià)這些國家中大企業(yè)局的有效性。 大企業(yè)局的益處和風(fēng)險(xiǎn) 主要益處 在改善稅收征管有效性方面，大企業(yè)局的優(yōu)勢可能是一個(gè)主要因素。 主要鳳險(xiǎn) 設(shè)立大企業(yè)局并以此作為使稅收征管部門現(xiàn)代化試點(diǎn)項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)之一，與設(shè)立一個(gè) 平 行的 稅收征管部門所帶來的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。 另一個(gè)有可能存在的問題是，大企業(yè)局的日常工作有可能受到政治方面的干擾。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，一個(gè)大企業(yè)局建立并運(yùn)轉(zhuǎn)了起來，并且其初期的績效不錯(cuò) (即大企業(yè)的申報(bào)和納稅遵從得到了提高，稅收收入流得到了改善 )。反映了大企業(yè)局是否促進(jìn)了稅收征管部門的現(xiàn)代化，以及大企業(yè)局是否成功地向納稅人傳遞了政府執(zhí)行稅法的決心。這 一地區(qū)有幾個(gè)稅收征管部門首先考慮把他們的所有工作合并到一個(gè)機(jī)構(gòu)之中 (特別是在前南斯拉 夫的國家中，由中央政府的支付機(jī)構(gòu)處理大部分的稅收征收工作 )。 保加利亞 在保加利亞，作為范圍更廣的稅收改革的一部分，大企業(yè)處 (LTO)的設(shè)立始于 1997年。相應(yīng)的結(jié)果是，總部指導(dǎo)和支持大企業(yè)處及基層機(jī)構(gòu)工作的力量比較薄弱。設(shè)立大企業(yè)處有著非常充分的理由，這些理由現(xiàn)在和三年前一樣重要。其成功主要的貢獻(xiàn)因 素是，大企業(yè)局是總體稅收征管改革策略的一部 分。 (6)大大減少稅收申 報(bào)表的數(shù)量 。 1996 年至 1999 年，大企業(yè)局的稅款征收大約增加了 40%，從 1996年占全部稅款征收的 32%提高到 1999 年的 42%。 波羅的海地區(qū)和獨(dú)聯(lián)體國家在這一地區(qū)，大多數(shù)大企業(yè)局都是新近設(shè)立的，其績效有各不相同的情況。 盡管有關(guān)當(dāng)局都報(bào)告了一些積極的結(jié)果，但是，這一地區(qū)接受調(diào)查的國家 (除了拉脫維亞 ) 總的來說并沒有按照現(xiàn)代稅收征管程序建立起全職能的大企業(yè)局。大企業(yè)局并沒有完全按照功能類型進(jìn)行組織，不具備執(zhí)行征收的權(quán)力。這樣，許多小納稅人 被錯(cuò)誤地劃分為大企業(yè)，而許多大企業(yè)繼續(xù)被地區(qū)稅務(wù)機(jī)關(guān)管轄。稅收收入的逐年增長、強(qiáng)有力的審計(jì)結(jié)果、執(zhí)行方法的改進(jìn)，特別是對納稅人的服務(wù)，都可以證明這一點(diǎn)。盡管在 1999 年采取了一些步驟以改善其管理場所和設(shè)備，但是大企業(yè)局仍然不能獲得財(cái)政部官員的積極支持。在大多數(shù) 使用英語的非洲 |國家中，除了綜合性的稅收征管部門以外，還存在一個(gè)單獨(dú)的增值稅部門。 到 1999年，貝寧的大企業(yè)局所征稅款占國內(nèi)稅收的大約 92%，多哥的大企業(yè)局所征稅款占國內(nèi)稅收的 81%左右。隨著大企業(yè)稅務(wù)中心 (CDIGE)的建立， 稅收征管部門配備了計(jì)算機(jī)設(shè)備 (工作站和稅務(wù)管理軟件 )。例如，對于增值稅，其他中心的納稅人自評并申報(bào)的比例目前估計(jì)大約為 20%左右，而大企業(yè)稅務(wù)中心的這一比例為 90%左右。但是由于缺乏資源，在大企業(yè)局內(nèi)進(jìn)行的現(xiàn)代征收程序和組織機(jī)構(gòu)的改革，尚未完全在管理中小型企業(yè)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)中得到推廣。 肯尼亞收入局為大企業(yè)處配備了具有較高技能的人員，因此通過其開展的審計(jì)和欠稅征收工 作取得了良好的效果。但是，我們在納稅人服務(wù)方面沒有做多少工作。 ●更加按期提交申報(bào)表并納稅 (遵從度超過 80%)。在 1999/2020年度， 。 由配有較高技能官員的綜合性機(jī)構(gòu)對大企業(yè)進(jìn)行密切的監(jiān)管，使得稅收征管部門得以確保稅收收入，并使稅法的實(shí)施實(shí)現(xiàn)更高的一致性，這有助于改善納稅遵從情況。向有長期過失行為的納稅人發(fā)出扣押債權(quán)的通知 (查封第三方資產(chǎn) )。所安裝的軟件可以發(fā)布納稅申報(bào)、依職權(quán)的評稅要求，這使得向欠稅納稅人發(fā)送實(shí)時(shí)提醒通知和評稅通知成為可能。設(shè)立大企業(yè)局也被用做使陳舊的征收程 序現(xiàn)代化的手段，有助于改善征收執(zhí)行的效果。兩個(gè)例外的國家是烏干達(dá)和肯尼亞，他們設(shè)有稅收主管當(dāng)局，有一個(gè)部長級官員全面負(fù)責(zé)所有稅種的管理。這樣一來，對大企業(yè)的管理就分散在幾個(gè)部門之中。在法律規(guī)定的時(shí)間期限內(nèi)， 100%提交了申報(bào)表。 1999年，大企業(yè)局占國內(nèi)稅收的 30%左右。而且，為了確保對大企業(yè)開展有效管理，還需要更多受過良好訓(xùn)練的工作人員。政府對于建立大企業(yè)機(jī)構(gòu)的支持 (提供適當(dāng)?shù)娜藛T和資源，給予政治方面的支持，以便于他們開展大企業(yè)納稅遵從工作 )還比較薄弱。例如，阿塞拜疆稅務(wù)當(dāng)局表示， 設(shè)立大企業(yè)局成功地改善了稅收征管、稅款征收和解決大企業(yè)問題方面的效率。 匈牙利稅務(wù)當(dāng)局認(rèn)為，大企業(yè)局對提高稅收征管的有效性做出了重大貢獻(xiàn) : 從落實(shí)服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)模式的觀點(diǎn)來看，設(shè)立大企業(yè)局是非常重要的關(guān)鍵一步。 1996年設(shè)立了大企業(yè)局，稅收征管部門確定了大企業(yè)局在稅收征管中的如下任務(wù) : (1)通過對最重要的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和控制，確保稅款的征收 。另外，稅收征管部門還向大企業(yè)局提供了必要的資源，特別是受過良好訓(xùn)練且工作積極的員工。數(shù) 量較少(842家 )的企業(yè)繳納的稅款占全年收入的 51%以上。從 1998 年到 1999 年，通過大企業(yè)處征收的大企業(yè)稅款從占本國稅款征收額的 44%上升到 51%，大企業(yè)欠稅數(shù)額從占本國稅款征收額的17%下降到 11 %。 稅收征管改革策略的主要內(nèi)容是 : (1)稅務(wù)總局 (GTD)組織架構(gòu)、制度體系和工作程序的改革， 首先在 5個(gè)大企業(yè)處 (LTOs)中落實(shí)這些新制度 。只有在保加利亞和匈牙利，稅收征管當(dāng)局戰(zhàn)略性地著眼于大企業(yè)，以此為途徑改善納稅人納稅遵從，使稅收征管部門現(xiàn)代化，并確保穩(wěn)定的稅收收入。 調(diào)查表分析概述了在上述主要風(fēng)險(xiǎn)方面，各國大企業(yè)局的績效。這將削弱大企業(yè)局監(jiān)控大企業(yè)申報(bào)和納稅的遵從情況、執(zhí)行征收以及對其進(jìn)行審計(jì)的有效性。把重要的且常常敏感的個(gè)案 (存在大額欠稅的企業(yè)、與高層政府官員有密切聯(lián)系的富商，等等 )集中在一個(gè)機(jī)構(gòu)之中，有 可能增加大企業(yè)局職員承受政治壓力的風(fēng)險(xiǎn)。在許多轉(zhuǎn)軌國家，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)反對設(shè)立大企業(yè)局，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為大企業(yè)局的存在會(huì)大大削弱其的作用。 在保加利亞和拉脫維亞，大企業(yè)局有助于大量減少欠稅數(shù)額。 分析接受調(diào)查的國家中大企業(yè)局績效的主要困難在于，缺乏連貫一致和準(zhǔn)確的績效指標(biāo)對不 同國家、不同時(shí)間進(jìn)行比較。例如在拉脫維亞，有關(guān)部門報(bào)告說，與稅收征管部門的其他人員相比，大企業(yè)局員工的薪資固定在比