【正文】 個(gè)當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)構(gòu)對(duì)大企業(yè)進(jìn)行監(jiān)控，但這27個(gè)當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)構(gòu) 沒有一個(gè)設(shè)在大企業(yè)比較集中的首都。在其他按照納稅人類 型組建稅收征管部門的發(fā)達(dá)國(guó)家 (例如澳大利亞和美國(guó) )中，大企業(yè) 業(yè)務(wù)的重點(diǎn)絕大多數(shù)放在公司所得稅的管理上。 改革的第一階段是從 2020 年 1 月開始設(shè)立一個(gè)全職能的大企業(yè)局。 1994年，澳大利亞稅務(wù)局 (ATO)按照納稅人類型對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重組 (大企業(yè)、中小型企業(yè)和非企業(yè)個(gè)人 ) ，如專欄 。 在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家，建立的大企業(yè)局中都專設(shè)了內(nèi)審部門，對(duì)審計(jì)人員的審計(jì)工作和結(jié)果加以密切的關(guān)注和監(jiān)督，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理腐敗行為。 很明顯，對(duì)大企業(yè) (他們往往是跨國(guó)公司 ) 的審計(jì)需要特別的計(jì)劃和具有高水平的人員。 加強(qiáng)審計(jì) 在發(fā)達(dá)國(guó)家，建立專門的大企業(yè)監(jiān)管業(yè)務(wù)的主要原因之一是加強(qiáng)對(duì)最大規(guī)模納稅人的審計(jì)。經(jīng)驗(yàn)表明，如果大額欠稅經(jīng)過幾個(gè)月甚至幾年都沒有被發(fā)現(xiàn)，那么幾乎就無法征收到這些稅款了。 設(shè)立大企業(yè)局有助于確保稅收收入。在隨后的 20 世紀(jì) 80年代，幾個(gè)拉丁美洲國(guó)家組建了監(jiān)控大企業(yè)的特別部門，主要目的是為了更好地控制政府收入的主要來源?？傊谟懻摳鲊?guó)監(jiān)管大企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要切記存在著各式各樣的組織架構(gòu)、制度體系和工作程序。同樣，各國(guó)大企業(yè)局采用的稅收征管程序也各有不同。例如在一些國(guó)家，大企業(yè)局履行稅收征管的所有關(guān)鍵功能，重點(diǎn)完全放在控制最大規(guī)模納稅人的遵從行為上。本項(xiàng)研究也參考了財(cái)政司近期關(guān)于大企業(yè)局的研究。 第二部分涉及大企業(yè)局績(jī)效的詳細(xì)資料 (征收、遵從和審計(jì) ) 。 本項(xiàng)研究全面分析了大約 40個(gè)國(guó)家大企業(yè)管 理機(jī)構(gòu)的作用、結(jié)構(gòu)和功能。最新的趨勢(shì)是，建立全職能的大企業(yè)局，擁有大部分的稅收征管功能，包括納稅人服務(wù)、稅款征收、欠稅的執(zhí)行以 及審計(jì)。 ●大企業(yè)局最有效的運(yùn)作是基于對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)有力的集中監(jiān)督，并擁有精干的機(jī)構(gòu)設(shè)置。對(duì)大企業(yè)局雇員進(jìn)行有效的培訓(xùn)以及 大企業(yè)局與總部之間明晰的報(bào)告渠道 。 選擇大企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)清楚簡(jiǎn)單 : ●和稅收征管的其他方面一樣，為了保持其有效性并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和納稅人總體情況的變化，大企業(yè)局需要不斷的改革和現(xiàn)代化。 在上述背景之下，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織在幫助成員國(guó)建立和管理大企業(yè)遵從業(yè)務(wù)的過程中取得的經(jīng)驗(yàn)，有以下一些重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要汲取。如果缺乏政治和管理層方面一以貫之的支持以及必要的資金和人員，那么，起步成功的大企業(yè)局就會(huì)臨在其設(shè)立前就存在的同樣問題。如果只是部分地設(shè)立了大企業(yè)局，那么，大企業(yè)局改善稅收征管以及提高大企業(yè)遵從的潛力就不能得到發(fā)揮。這些改革包括納稅人納 稅義務(wù)的自我評(píng)估、單一納稅人主文檔、唯一的納稅人識(shí)別號(hào)碼、基于主要稅收征管功能而建立的 組織結(jié)構(gòu)、電子申報(bào)和新的計(jì)算機(jī)化信息系統(tǒng)。許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)清楚地表明，設(shè)立管理大企業(yè)遵從的專門機(jī)構(gòu)，提高了企業(yè)的守法遵從，并使稅收征管從總體上更加有效。本文還有選擇地分析 了國(guó)際貨幣基金組織曾經(jīng)提出此類建議的一些發(fā) 展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家中大企業(yè)局運(yùn)作的有效性。作者還注意到本文從許多同 事的分析和評(píng)論中獲益良多， 他們包括JeanPaul Bodin、 Isaias Coelho、 John Croty、 Pauo dos Santos、 Richard Highfield、 Seth Terkp町、 No buhiro Tsunoda、 Koenraad van der Heeden和 James Walsh。 當(dāng)然，由于衡量納稅人納稅遵從 ( Compliance，又譯 依法納稅 )行為的復(fù)雜性、許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家稅收征管部門所提供資料的不足，以及一些國(guó)家最近才成立專門的大企業(yè)局，其存在的時(shí)間還很短，因此，本文的分析還存在著諸多局限性。但是，有一個(gè)領(lǐng)域一直沒有得到國(guó)際貨幣基金組 織或其他方面的深入研究，即更多地關(guān)注納稅人中包括大企業(yè) (Large taxpayers，又譯 納稅大戶 )在內(nèi)的不同類型的納稅人，以便促進(jìn) 公共收入流更大的穩(wěn)定性，改善稅收征 管的有效性和效率，并在公共部門引人創(chuàng)新 (例如稅務(wù)部門中新的組織架構(gòu)、程序和體系，以及改進(jìn)對(duì)納稅人的服務(wù) )。國(guó)際大企業(yè)稅收管理的實(shí)踐 來自 IMF的調(diào)查與分析 前言 國(guó)際貨幣基金組織的一項(xiàng)核心作用是幫助成員國(guó)減少宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的危險(xiǎn)，特別 是通過增強(qiáng)其公共部門的功能以實(shí)現(xiàn)這一目的。 本文根據(jù)對(duì)大約 40個(gè)國(guó)家的取樣分析，全面評(píng)述了這些國(guó)家的稅收征管部門為了監(jiān) 控大企業(yè)的遵從行為而采用的組織、體系和程序。本文的綜合性分析并不能作為如何設(shè)立大企業(yè)局的手冊(cè)。作者還要對(duì) Milka Casanegra de J antscher、 Michael Keen、 Caros Sivani、 Emil Sunley、 Gunther Taube和 Teresa TerMinassian提供的頗有見地的意見和建 議表示感謝，并且對(duì) Gail Berre、 Joan Gibson和 Ann Robertson為本文出版所做的編輯工作表示感謝。 各個(gè)接受調(diào)查國(guó)家稅務(wù)官員提供的信息，以及國(guó) 際貨幣基金組織工作人員和專家關(guān)于大企業(yè)局在這些國(guó)家中的效果方面的觀點(diǎn)，形成了本文展開討論的基礎(chǔ)。這種專門機(jī)構(gòu)將稅收征管力量集中于占全部稅收收入比重較 大，但數(shù)量較少的納稅人。 發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家設(shè)立大企業(yè)局或者針對(duì)大企業(yè)進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整的趨勢(shì)，類似于發(fā)達(dá)國(guó)家 在這方面所做的工作 (例如澳大利亞、法國(guó)、荷 蘭、新西蘭、英國(guó)、美國(guó) )。這樣不僅喪失了改革的重要機(jī)遇，大企業(yè)局也失去了其作為稅收征管現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)手段之一的信譽(yù)度。 大企業(yè)局運(yùn)轉(zhuǎn)中所特有的風(fēng)險(xiǎn)包括：過分強(qiáng)調(diào)對(duì)大企業(yè)的管理而忽視中小型納稅人；沒能針對(duì)大企業(yè)進(jìn)行特定類型的監(jiān)控 (例如確保納稅人遵守納稅申報(bào)和繳納稅款義務(wù)方面的規(guī)定 ) ；將過多企業(yè)納入大企業(yè)局的管理之中，從而使遵從管理無效；沒有對(duì)大企業(yè)局的官員進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)督，使違規(guī)或腐敗行為 得以產(chǎn)生。 ●為了使大企業(yè)局富有成效并使大企業(yè)遵從得到顯著改善，政府對(duì)于大企業(yè)局的設(shè)立必須全力以 赴，向其提供必要的資源 (人員、基礎(chǔ)設(shè)施、 計(jì)算機(jī)，等等 ) ，支持對(duì)大企業(yè)進(jìn)行審計(jì)和采取征管措施。 ●為了使大企業(yè)局得以正常地開展工作，必須滿足其一些最低限度的要求 (其中大部分同樣適用于稅收征管的各個(gè)方面 )。程序標(biāo)準(zhǔn)透明 。大企業(yè)局管理本國(guó)層面上的所有國(guó)內(nèi)稅種 。 確定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，并定期編制關(guān)鍵績(jī)效 指標(biāo)報(bào)告。與之相反，效率不高的似乎是那些高度分權(quán)化的大企業(yè)局。這一現(xiàn)象在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家表現(xiàn)得尤為明顯。本文采用了財(cái)政司稅收征管方面的研究人員和這一領(lǐng)域的專家對(duì)大企業(yè)局的績(jī)效所做的調(diào)查和分析，并回顧總結(jié)了所選擇的幾個(gè)發(fā)展中 國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家大企業(yè)局的有效性。第三部分是對(duì)大企業(yè)局有效性的總體評(píng)價(jià)。 大企業(yè) 監(jiān)管業(yè)務(wù)的類型 發(fā)展中國(guó)家、轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家采用了不同的方法來管理其大企業(yè)，這反映了這些國(guó)家中大企業(yè)數(shù)量的不同 (例如，較小的國(guó)家中大企業(yè)比較少，而更大的發(fā)達(dá)國(guó)家有許多大企業(yè)，且分布在范圍很廣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)門類中，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也更為復(fù)雜 )。而在其他國(guó)家，大企業(yè)業(yè)務(wù)較為有限，重點(diǎn) 只針對(duì)最大規(guī)模納稅人的審計(jì)或欠稅征收。各國(guó)大企業(yè)局人員的數(shù)量和水平差異相當(dāng)大，這受制于各國(guó)大企業(yè)的數(shù)量規(guī)模、大企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的復(fù)雜性和大企業(yè)局所履行工作的范圍。由于這種差異，進(jìn)行國(guó)與國(guó)之間的比較時(shí)需要謹(jǐn)慎。雖然他們都強(qiáng)調(diào)征收，但那個(gè)時(shí)期的大企業(yè)局大多數(shù)都擁有稅收征管的全部主要功能 (例如 :申報(bào)處理、執(zhí)行欠稅和審計(jì) ) (現(xiàn)在也是這樣建議的 )。因?yàn)樵? 大多數(shù)國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家，一小部分納稅人占了全部稅收收入較大的百分比。 利用大企業(yè)局作為改革的試點(diǎn) 一些國(guó)家 (例如 :玻利 維亞、薩爾瓦多、匈牙利、烏干達(dá) )把設(shè)立大企業(yè)局作為針對(duì)稅收征 管引進(jìn)新的組織架構(gòu)、制度體系和工作程序的試點(diǎn)項(xiàng)目。 1990年之前工業(yè)化國(guó)家所設(shè)立的大多數(shù)大企業(yè)控管 業(yè)務(wù)完全致力于審計(jì)。因?yàn)檫@些審計(jì)常常涉及分析屬于同一集團(tuán)的幾個(gè)公司之間的復(fù)雜經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和交易，并監(jiān)控主要股東的涉稅事項(xiàng)。 引入基于納稅人類型的組織架構(gòu) 在過去的十年中，幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的稅收征管部門圍繞納稅人類型 (特別是根據(jù)納稅人的規(guī)模 ) ，對(duì)稅收征管業(yè)務(wù)進(jìn)行了重組。同樣在 1994年， 新西蘭國(guó)內(nèi)收入部(IRD)圍繞三種主要類型進(jìn)行了重組 公司 (老的大企業(yè)類 )、新的小企業(yè)類和個(gè)人類 (參見專欄 ) 。在英國(guó)，海關(guān)及消費(fèi)稅局和國(guó)內(nèi)稅務(wù)局都具有監(jiān)督大企業(yè)納稅遵從的機(jī)構(gòu) (專欄 )。 第二章 發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家中大企業(yè)局的基本特點(diǎn) 這一部分綜合分析各國(guó)對(duì)大企業(yè)局調(diào)查問卷的回復(fù)，從各國(guó)設(shè)立大企業(yè)局的主要理由到大 企業(yè)局的組織結(jié)構(gòu)和功能。菲律賓在 2020年 1月設(shè)立大企業(yè)局之前，國(guó)內(nèi)收入局對(duì)最大規(guī)模納稅人的征收情況進(jìn)行監(jiān)控。 (3)改善對(duì)欠稅的管理， (4)向納稅人提供更好的服務(wù)。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為，提供良好的納稅人服務(wù)和納稅人信息對(duì)于提高納稅人對(duì)稅泣的自愿納稅遵從至 關(guān)重要。新設(shè)立的大企業(yè)局發(fā)現(xiàn)了存在于一些最大規(guī)模納稅人中的遵從方面的主要問題，包括有幾個(gè)跨國(guó)公司未申報(bào)和未繳納稅款。國(guó)家稅務(wù)部門地方派駐機(jī)構(gòu)的數(shù)量大大減少。確實(shí)，在已經(jīng)設(shè)立了大企業(yè)局 的大多數(shù)國(guó)家中，企業(yè)都贊賞有這樣的一個(gè)機(jī)構(gòu)。但在其他國(guó)家，稅收征管部門沒有這樣的權(quán)力。部分原因在于大多數(shù)大企業(yè)仍然是國(guó)有企業(yè)，與當(dāng)?shù)卣?府部門和官員有著密切的聯(lián)系。 大企業(yè)局管理的稅種 如所示，在接受調(diào)查的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家中，大多數(shù)大企業(yè)局和大企業(yè)審計(jì)部門有權(quán)力征收、執(zhí)行和 /或?qū)徲?jì) : (1)增值稅和本 國(guó)銷售稅 。在幾個(gè)轉(zhuǎn)軌國(guó)家 (保加利亞、拉脫維亞、摩爾多瓦、塔吉克斯坦和烏克蘭 ) 和幾個(gè)非洲國(guó)家 (布基納法索、多哥、烏干達(dá) ) 中，大企業(yè)局還管理地方稅。因?yàn)?: (1)相對(duì)于其收入能力來 說，地方稅一般需要大量的管理資源 。 用于確定最大規(guī)模納稅人的標(biāo)準(zhǔn) 設(shè)立大企業(yè)局的決定一旦做出，要處理的最重要問題之一就是如何選擇大企業(yè)。以下種類的納稅人會(huì)被排除在大企業(yè)之外 : (1)經(jīng)常性地少申報(bào)或少納稅的納稅人 。 (2)年所得數(shù)額 。在這些標(biāo)準(zhǔn)中， 通常建議把年銷售額 /營(yíng)業(yè)額作為基本標(biāo)準(zhǔn)。第二個(gè)最常見的標(biāo)準(zhǔn)是在前一申報(bào)期中的己納稅額。各國(guó)稅收征管部門對(duì)于其設(shè)立的諸多大企業(yè)局，按照三種一般性的模式管理 : (1)單一大企業(yè)局，其運(yùn)作類似于一個(gè)專門的當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)構(gòu)，完全針對(duì)大企業(yè) 。九個(gè)國(guó)家設(shè)立了單一大企業(yè)局，九個(gè)國(guó)家設(shè)立了設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的單一大企業(yè)局，八個(gè)國(guó)家設(shè)有多個(gè)相互 獨(dú)立的大企業(yè)局。 匯報(bào)方式 一個(gè)關(guān)鍵的問題始終是界定從大企業(yè)局到稅收征管部門高層機(jī)構(gòu)的匯報(bào)方式。在其他拉丁美洲國(guó)家 (厄瓜多爾、墨西哥、烏拉圭 ) ，大企業(yè)局向總部的大企業(yè)部報(bào)告，由大企業(yè)部監(jiān)督大企業(yè)局的業(yè)務(wù)。但是，許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家中，稅收征管部門缺乏必要的條件來建立有效的基于客戶的結(jié)構(gòu)。 功能 /結(jié)構(gòu) 正如前面已經(jīng)提到的，有些國(guó)家為了在整個(gè)稅收征管部門中引進(jìn)更加合理且有效的組織結(jié) 構(gòu)，把設(shè)立大企業(yè)局作為試點(diǎn)項(xiàng)目。在大多數(shù)波羅的海國(guó)家、獨(dú)聯(lián)體國(guó)家和中東歐國(guó)家，稅收征管部門在很大程度上是按照納稅人的經(jīng)濟(jì)類型來加以組織的，有些國(guó)家正在朝著功能型組織轉(zhuǎn)變。在這些國(guó)家 中，主要稅收征管功能的整合情況一般都很差，其核算體系不能完整地反映納稅人針對(duì)不同稅種的應(yīng)納稅情況。如果同一集團(tuán)的各個(gè)組成部分 (及其主要股東 )的檔案材料被分散在幾個(gè) 小的稅務(wù)局中，而這些稅務(wù)局對(duì)他們不能進(jìn)行恰當(dāng)?shù)墓芾砗捅O(jiān)控， 那么，針對(duì)大企業(yè)及其復(fù)雜的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)建立復(fù)雜的審計(jì)機(jī)構(gòu)就幾乎沒有什么意義。大企業(yè)局還難以有效地對(duì)大企業(yè)到期未付的欠稅執(zhí)行征收， 部分原因是由于其他政府部門也負(fù)責(zé)行使這一職能 ，他們不愿意與大企業(yè)局的官員進(jìn)行合作。經(jīng)驗(yàn)表明，稅收征管部門建立有效的申報(bào)和納稅程序是值得的，因?yàn)榧{稅人準(zhǔn)確并按時(shí)申報(bào)和納稅，相應(yīng)產(chǎn)生欠稅的可能性就較小。有些稅 收征管部門并不提供印制好的納稅申報(bào)表，納稅人進(jìn)行納稅申報(bào)和繳納稅款還須經(jīng)常排長(zhǎng)隊(duì)。 一般來說，國(guó)際貨幣基金組織建議納稅人在大企業(yè)局進(jìn)行納稅申報(bào)，并建議大企業(yè)局作為一個(gè) 全面服務(wù)型 機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全部主要稅收征管功能。而且，申報(bào)信息要經(jīng)過更長(zhǎng)的時(shí)間才能送到稅務(wù)機(jī)關(guān)。在肯尼亞，大企業(yè)集中在相應(yīng)的稅務(wù)部門 (即所得稅部門、增值稅部門，以及關(guān)稅和消費(fèi)稅部門 )進(jìn)行申報(bào)并繳稅。 在墨西哥，大企業(yè)在稅務(wù)局的稅款征收部門進(jìn)行納稅申報(bào)，其申報(bào)表也在該部門得到處理。在大企業(yè)局只行使審計(jì)和執(zhí)行功能的國(guó)家 (例如摩爾多瓦 ) ，大企業(yè)一般都和其他納稅人一樣進(jìn)行納稅申報(bào)，可以通過電子方式，以紙質(zhì)的形式郵寄或者在當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)構(gòu)直接申報(bào)。在一些拉丁美洲國(guó)家 (阿根廷、玻利維亞、薩爾瓦多、秘魯、委內(nèi)瑞拉 )和其他發(fā)展中國(guó)家 (例如 39。正如附錄表 A8 中所反映的情況 ，接受調(diào)查的國(guó)家中最常見的做法是大企業(yè)直接向大企業(yè)局 (通過電子方式或以紙質(zhì)的形式 )進(jìn)行納稅申報(bào)，并通過銀行繳納稅款。 審計(jì) 為了確保納稅人了解不遵從稅法的嚴(yán)重后果，有效的審計(jì)工作是 至關(guān)重要的。直接效果的最優(yōu)化可 以通過審計(jì)更多百分比的大企業(yè)來實(shí)現(xiàn)?？紤]到大企業(yè)相對(duì)于稅收收入的重要性及其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的復(fù)雜性 (例如，向海外轉(zhuǎn)移利潤(rùn)、將所得歸類為資本收益的能力等 ) ，按常規(guī)來說，與對(duì)中小型企業(yè)的審計(jì)相比， 對(duì)大企業(yè)的審計(jì)更要經(jīng)常開展。與當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)構(gòu)相比，這個(gè)層次上的稅務(wù)機(jī)關(guān)通常配 備有更高