【正文】 安置的規(guī)定， “ 不得使其流離失所 ” 。土地上的附著物和農(nóng)作物，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給合作社；屬于私有的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給所有人。安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。 該《條例》第九條沿用了 1958 年《辦法》中的規(guī)定，指出征用土地應(yīng)當(dāng)由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)，并規(guī)定： “ 征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國(guó)家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算。該《條例》表現(xiàn)出典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征。 總體來(lái)說(shuō)，這一階段是我國(guó)征地補(bǔ)償安置制度發(fā)展史上的另一個(gè)重要階段。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。如第五十條規(guī)定： “ 地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營(yíng)，興辦企業(yè)。創(chuàng)新了安置方式，在法律規(guī)定原有安置方式的基礎(chǔ)上增加了以下安置方式：農(nóng)民以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股；將因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會(huì)保障制度；在本行政區(qū)域內(nèi)為被 第 10 頁(yè) 共 24 頁(yè) 征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相應(yīng)的 工作崗位；異地移民安置等。如果不回顧制度的漸進(jìn)演化，我們就不可能理解當(dāng)今的選擇。對(duì)耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民亦應(yīng)給以適當(dāng)?shù)陌仓茫?duì)其在該項(xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如鑿并、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動(dòng)部門和工會(huì)在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作。對(duì)于一般土地，以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值 為標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。但新《辦法》第三條規(guī)定： “ 國(guó)家建設(shè)征用土地，既應(yīng)該根據(jù)國(guó)家建設(shè)的實(shí)際需要，保證國(guó)家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)該照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須?duì)被征用土 地者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。 第 15 頁(yè) 共 24 頁(yè) 三、征地補(bǔ)償安置制度的逐步完備階段 十年文革期間，由于國(guó)內(nèi)社會(huì)環(huán)境的影響，各項(xiàng)立法工作基本處于停頓狀態(tài)，對(duì)于征地補(bǔ)償安置制度的相關(guān)法律法規(guī)也處于停滯階段。此外，《條例》還首次提出 “ 因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力由縣、市土地管理機(jī)關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負(fù)責(zé)安置 ” 。如第三十一條規(guī)定： “ 因國(guó)家建設(shè)征用土地造成的多余勞動(dòng)力，要通過(guò)發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的 ，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。 四、征地補(bǔ)償安置制度的新發(fā)展階段 隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，征地?zé)岢庇萦?烈的，出了嚴(yán)格保護(hù)耕地目的， 1998 年對(duì)原《土地管理法》進(jìn)行了大規(guī)模的修訂，明確規(guī)定了 “ 用途管制 ” 和 “ 耕地占補(bǔ)平衡 ” 制度，加強(qiáng)了建設(shè)用地的審批力度，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是在土地管理制度，特別耕地保護(hù)方面的一部具有開創(chuàng)性意義的法律。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。但是在關(guān)于失地農(nóng)民征地補(bǔ)償安置方面并沒(méi)有新的突破。所謂路徑依賴是指，在制度變遷中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向 會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。同時(shí)，必須設(shè)置動(dòng)態(tài)修正機(jī)制，不斷矯正路徑偏差，并引入外部力量，突破 “ 體制鎖定 ” ，使其制度創(chuàng)新沿著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的目標(biāo)前進(jìn)。征地補(bǔ)償應(yīng)該是對(duì)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移后的損失給予補(bǔ)償，以支付不同征地補(bǔ)償為目的，以公共利益為由，區(qū)分公共性和經(jīng)營(yíng)性用地， 沒(méi)有必要，難以自圓其說(shuō)，更難以執(zhí)行。 嚴(yán)格規(guī)范征地程序 征地過(guò)程是嚴(yán)肅的法律過(guò)程，必須有嚴(yán)格的法律程序。這樣， “ 批后兩年未實(shí)施，批文自 動(dòng)作廢 ” 的規(guī)定，就沒(méi)有必要。當(dāng)然還可以增加公開內(nèi)容，比如，農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)成果和區(qū)片綜合地價(jià)等。但是，征地安置不能以支付安置補(bǔ)助費(fèi)了事，征地安置也不等于 “ 供養(yǎng) ” ，征地安置實(shí)為農(nóng)民轉(zhuǎn)崗，從農(nóng)業(yè)崗位轉(zhuǎn)到其他崗位，因此，征地安置 第 23 頁(yè) 共 24 頁(yè) 應(yīng)重在培訓(xùn)，政府以培訓(xùn)為手段，培養(yǎng)農(nóng)民在其他勞動(dòng)崗位的勞動(dòng)技能，以適應(yīng)新勞動(dòng)崗位的勞動(dòng)技能為目 標(biāo)。 目前，有一定代表性 的觀點(diǎn)認(rèn)為，征地范圍不明確，造成征地權(quán)被濫用，侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益出發(fā)，征地改革首先要界定和縮小征地范圍，區(qū)分公共性和經(jīng)營(yíng)性用地。 ”[iii]目前，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步形成，而我國(guó)的征地補(bǔ)償安置制度雖然幾經(jīng)變革，但還具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。此外，還規(guī)定，按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。 ” 這里的“ 支持 ” 實(shí)際上弱化和簡(jiǎn)化了地方政府和征地單位對(duì)失地農(nóng)民安置的責(zé)任。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。農(nóng)民將土地用作國(guó)家建設(shè)是一項(xiàng)應(yīng)盡的義務(wù)，國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償和安置是社會(huì)主義國(guó)家優(yōu)越性的體現(xiàn)。它較為完備地制定了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代補(bǔ)償安置的具體辦法，很好的解決了農(nóng)民失地后的生活保障問(wèn)題，并在制度層面上第一次完整而鮮明地體現(xiàn)出采取現(xiàn)代福利制度取 得土地所承擔(dān)保障功能特點(diǎn)。 ”“ 青苗補(bǔ)償費(fèi)和被征用土地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。雖然土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，但是失地農(nóng)民的后路有保證。 ” 對(duì)于失地農(nóng)民的安置，新《辦法》第十三條規(guī)定： “ 對(duì)因土地被征用而需 第 14 頁(yè) 共 24 頁(yè) 要安置的農(nóng)民，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級(jí)人民委員會(huì)應(yīng)該負(fù)責(zé)盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對(duì)在農(nóng)業(yè)上確實(shí)無(wú)法安置的，當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民委員 會(huì)勞動(dòng)、民政等部門應(yīng)該會(huì)同用地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對(duì)就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無(wú)法安置的，可以組織移民?？傊谡鞯匮a(bǔ)償安置制度的起步階段確立的這些規(guī)定較好的處理了國(guó)家與失地農(nóng)民之間的土地關(guān)系 ，維護(hù)了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，保障了失地農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活狀態(tài)?！掇k法》第三條規(guī)定： “ 國(guó)家建設(shè)征用土地的基本原則是：既應(yīng)根據(jù)國(guó)家建設(shè)的確實(shí)需要，保證國(guó)家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須?duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置。那么我們將來(lái)的征地補(bǔ)償安置制度的創(chuàng)新中必須擺脫當(dāng)前制度的缺陷，取其精華，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為大背景，擺脫原有的路徑依賴。通過(guò)上面的回顧，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在我國(guó)征地補(bǔ)償安置制度的演進(jìn)中存在著很強(qiáng)的路徑依賴性。 ” 并將其他條款中的 “ 征用 ” 修改為 “ 征收 ” 。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，這些制度越來(lái)越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地征用和失地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作的需要，于是征地補(bǔ)償安置制度面臨著一個(gè)新發(fā)展階段。《土地管理法》根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展情況，在安置途徑上增加了舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和安排到全民所有制單位工作。同時(shí)還規(guī)定，按照上述補(bǔ)償和安置