【正文】 頁 共 24 頁 批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。與前一時(shí)間段的征地補(bǔ)償安置制度相比，基本精神是一致的，都是按當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制條件下來設(shè)計(jì)的，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。但在土地征用補(bǔ)償方面， 第 8 頁 共 24 頁 卻沒有重大的改變，只是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有所提高，并仍然保留著補(bǔ)償上限的限制。征用 耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。 ” 尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)；但補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。 1998 年修訂的《土地管理法》并沒有充分考慮到我國經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變這一根本性 第 9 頁 共 24 頁 變遷，在征用補(bǔ)償安置機(jī)制已明顯失效的同時(shí)，仍延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的補(bǔ)償安置體制，法律己嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，不能很好解決失地農(nóng)民問題，可以說，在征地補(bǔ)償安置方面，這 是一部不太成功的法律。 2024 年 10 月 21 日國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國土資源部隨后出臺(tái)配套文件《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，這些文件對 完善征地補(bǔ)償安置制度做出了許多新規(guī)定。這些規(guī)定相對于此前的征地補(bǔ)償安置規(guī)定無疑具有一定的進(jìn)步意義，但它所發(fā)揮的積極作用是有限的。諾斯指出， “ 一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程進(jìn)行時(shí)，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義模型就會(huì)增強(qiáng)這一進(jìn)程。因此，我國征地補(bǔ)償安置制度還處于新發(fā)展中的進(jìn)一步改進(jìn)階段。 關(guān)于征地制度改革的建議 沈宋來 （浙江 XX 縣區(qū)國土資源局） 一、征 地補(bǔ)償安置制度的起步階段 建國后，為了適 XX 縣區(qū)建設(shè)與工商業(yè)發(fā)展的需要及城 XX 縣區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊情況，在 1950 年 11 月 10 日政務(wù)院第 58 次政務(wù)會(huì)議通過的《城 XX 縣區(qū)土地改革條例》中就提到了對失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償，如《條例》第十三條規(guī)定： “ 國家為市政建設(shè)及其他需要收回由農(nóng)民耕種的國有土地時(shí)，應(yīng)給耕種該項(xiàng)土地的農(nóng)民以適當(dāng)?shù)陌仓?，并對其在該?xiàng)土地上的生產(chǎn)投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償。 為適應(yīng)國家建設(shè)的需要，慎重地妥善地處理國家建設(shè)征用土地問題， 1953 年 11 月 5 日政務(wù)院第 192 次會(huì)議通過《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》，這是新中國第一部關(guān)于土地征用比較完整的法規(guī)。對被征用土地上的附著物及種植的農(nóng)作物，按公平合理的代價(jià)予以補(bǔ)償。強(qiáng)調(diào)要 “ 給群眾以必要的準(zhǔn)備時(shí)間，使群眾在當(dāng)前切身 第 13 頁 共 24 頁 利益得到照顧的條件下，自覺地服從國家利益 ” ，不突出土地征用的 “ 強(qiáng)制性 ”[i] 。于是， 1958 年 1 月 6 日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第 90 次會(huì)議批準(zhǔn)，國務(wù)院公布施行了經(jīng)修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》。如新《辦法》第八條規(guī)定： “ 征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，土地補(bǔ)償費(fèi)或者補(bǔ)助費(fèi)發(fā)給合作社；征用私有的土地，補(bǔ)償費(fèi)或者補(bǔ)助費(fèi)發(fā)給所有人。移民經(jīng)費(fèi)由用地單位負(fù)責(zé)支付。 ” 也就是說土地征用必須在保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活有妥善安置的情況下才能進(jìn)行。以前土地補(bǔ)償費(fèi)都是發(fā)給農(nóng)民個(gè)人，土地由私有轉(zhuǎn)為集體后，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給集體，盡管補(bǔ)償費(fèi)用降低了，由于不完全涉及個(gè)人利益，農(nóng)民還是能夠接受。這是第三次頒布的國家建設(shè)征用土地辦法，該《條例》同 1958 年修訂執(zhí) 行的《辦法》相比，無論政策的深度、廣度，還是內(nèi)容上均有大幅度增加。每一個(gè)農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地的每畝年產(chǎn)值的 2 至 3 倍，但是，每畝耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高 第 16 頁 共 24 頁 不得超過其年產(chǎn)值的 10 倍。 80 年代初，經(jīng)濟(jì)體制改革處在一個(gè)發(fā)展初期，各種經(jīng)濟(jì)紛紛出現(xiàn)，我國的就業(yè)形勢較好，再加上國家對失地農(nóng)民采取了多種安置方式，失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題不是太突出，失地農(nóng)民的生活也得到了基本保障。 1986 年 6 月 25 日，全國人大常委會(huì)第 16 次會(huì)議通過了《中華人民共和國土地管理法》，該法在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采納了《條例》中的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等大部分規(guī)定，并將其上 第 17 頁 共 24 頁 升為法律。 ”1988 年 12 月 29 日第七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，對 1986 年的《土地管理法》作了部分修改，但其中關(guān)于失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置相關(guān)規(guī)定卻沒有得到變更。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對失地農(nóng)民所采取的政策措施是與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，失地農(nóng)民的合法權(quán)益得到了有效保護(hù)。比如，第四十七條： “ 征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。對于失地人員的安置問題，新《土地管理法》沒有明確提出具體的安置措施， 第 19 頁 共 24 頁 只是籠統(tǒng)地提到由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置、其他單位安置或是自己安置。 2024年 8月 28日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第 11次會(huì)議通過了對《中華人民共和國土地管理法》第二次的修正，將 1998 年的《土地管理法》第二條第四款修改為： “ 國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。如其中規(guī)定，征地補(bǔ)償安置原則是使被征地農(nóng)民 第 20 頁 共 24 頁 生活水平不因征地而降低，依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a(bǔ)貼。 從建國到今天，我國征地補(bǔ)償安置制度大致經(jīng)歷了起步、調(diào)整、逐步完備和新發(fā)展等四個(gè)變遷階段。 ”[ii]“ 路徑依賴性意味著歷史是重要的。 在此之前的征地補(bǔ)償安置制度的 變遷對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的制度有著強(qiáng)烈的依賴，也就是說前一階段的征地補(bǔ)償安置制度決定了后一階段的征地補(bǔ)償安置制度，因此導(dǎo)致現(xiàn)階段我國所執(zhí)行的征地補(bǔ)償安置制度存在著很多缺陷和失范。該補(bǔ)償辦法與權(quán)利市場 價(jià)值補(bǔ)償辦法具有異曲同工之效，但更具有綜合性，反映了同地同價(jià)的原則。再說，公共性和經(jīng)營性用地是無法界定的。土地不僅是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，更是社會(huì)保障的替代物，具有生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)等功能。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外， “ 使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低 ” 的規(guī)定就很難兌現(xiàn)。保護(hù)被征地農(nóng)民的合法 權(quán)益，就是保護(hù)被征地農(nóng)民的 “ 知情權(quán) ” 、 “ 參與權(quán) ” 、“ 上訴權(quán) ” 。規(guī)范征地行為，還應(yīng)該增加 “ 交地 ” 程 第 24 頁 共 24 頁