【正文】 建國后我國征地補(bǔ)償安置制度發(fā)展史上的一座里程碑。被征地單位的土地被全部征用的，經(jīng)審查批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。與前一時(shí)間段的征地補(bǔ)償安置制度相比，基本精神是一致的，都是按當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制條件下來設(shè)計(jì)的，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。但在土地征用補(bǔ)償方面，卻沒有重大的改變，只是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上有所提高，并仍然保留著補(bǔ)償上限的限制。 征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。 ” 尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)；但補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。 1998 年修訂的《土地管理法》并沒有充分考慮到我國經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變這一根本性變遷，在征用補(bǔ)償安置機(jī)制已明顯失效的同時(shí)，仍延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的補(bǔ)償安置體制，法律己嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，不能很好解決失地農(nóng)民問題，可以說，在征地補(bǔ)償安置方面 ，這是一部不太成功的法律。 2024 年 10 月 21 日國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國土資源部隨后出臺(tái)配套文件《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，這些文 件對(duì)完善征地補(bǔ)償安置制度做出了許多新規(guī)定。這些規(guī)定相對(duì)于此前的征地補(bǔ)償安置規(guī)定無疑具有一定的進(jìn)步意義，但它所發(fā)揮的積極作用是有限的。諾斯指出， “ 一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進(jìn)程進(jìn)行時(shí)，系統(tǒng)的外部性、組織的學(xué)習(xí)過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義模型就會(huì)增強(qiáng)這一進(jìn)程。因此，我國征地補(bǔ)償安置制度還處于新發(fā)展中的進(jìn)一步改進(jìn)階段。 綜合地價(jià)應(yīng)綜合考慮各補(bǔ)償項(xiàng)目和市場(chǎng)因素，特別是土地承包經(jīng)營權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。筆者不同意這種觀點(diǎn)，因?yàn)閲曳梢呀?jīng)承認(rèn)民營經(jīng)濟(jì)的合法地位，民間資本已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，區(qū)分公共性和經(jīng)營性用地實(shí)際排除了民營經(jīng)濟(jì)征地。 切實(shí)做好征地安置工作 土地是真正以農(nóng)業(yè)或以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民的安身立命之所在。政府可以考慮非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)增值與農(nóng)民分享，可以承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用，可以讓利，但不能一味強(qiáng)求在征地過程中解決農(nóng)民的所有問題。嚴(yán)格的征地程序是實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正和高效原則的保證，也是維護(hù)被征地農(nóng)村集體和農(nóng)民合法權(quán)益的有效措施。目前，缺少的是 “ 上訴權(quán) ” 的保證，征地以國家強(qiáng)制權(quán)為基礎(chǔ)，被征地單位只有義務(wù)，沒有權(quán)利保證，是不公平的，征地行為是強(qiáng)制的，而征地補(bǔ)償和安置應(yīng)該是平等協(xié)商，只有 “ 聽證 ” 規(guī)定還不能保證被征地單位及農(nóng)民的應(yīng)有權(quán)益，應(yīng)當(dāng)賦予被征地單位及農(nóng)民以上訴權(quán)，協(xié)商不成的，可以直接向法院起訴，尋 求司法救濟(jì)。 。目前實(shí)行的土地審批程序是 “ 征供分離 ” ，征地權(quán)在省級(jí)以上人民政府，而供地權(quán)基本在市、縣人民政府，恰恰侵害被征地單位及農(nóng)民權(quán)益的在市、縣地方政府，因?yàn)槭〖?jí)以上人民政府與被征地單位及農(nóng)民沒有利益沖突，征地費(fèi)用的支付到位情況省級(jí)以上人民政府無法掌握，征地方案由省級(jí)以上人民政府審批，可以保證被征地單位及農(nóng)民的合法權(quán)益，增加 “ 交地 ” 環(huán)節(jié)后，即使供地方案已經(jīng)依法批準(zhǔn)，被征地單位有權(quán)拒絕交地，有效防止地方政府或部門拖欠、挪用和截留征地費(fèi)的發(fā)生。目前執(zhí)行的 “ 告知、確認(rèn)、聽證 ” 和 “ 兩公告一登記 ” 程序，是行之有效的，確保了被征地農(nóng)民的 “ 知情權(quán) ” 、 “ 參與權(quán) ” 。通過農(nóng)民市民化，推進(jìn)城市化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差別，也可以避免 “ 三無 ” 農(nóng)民的產(chǎn)生。目前，各地以市場(chǎng)為導(dǎo)向，摸索出多種較為可行的途徑，總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)。同樣是土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移，不同用途給予不同補(bǔ)償，對(duì)被征地單位來說是不公平的，也是無法解釋的。 安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)被征地農(nóng)民損失就業(yè)崗位或者說生活保障而設(shè)定的補(bǔ)償項(xiàng)目，如果土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，并且不考慮社會(huì)制度的本質(zhì)特征和農(nóng)民的生活保障對(duì)土地的依賴性，可以將安置補(bǔ)助費(fèi)并入土地補(bǔ)償費(fèi)或不設(shè)安置補(bǔ)助費(fèi)項(xiàng)目，該項(xiàng)目設(shè)置實(shí)際上是考慮農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)發(fā)展權(quán)增值分享；地上附著物 第 22 頁 共 24 頁 和青苗的補(bǔ)償是對(duì)地上附著物和青苗的產(chǎn)權(quán)的賠償，地上附著物和青苗是勞動(dòng)者物化勞動(dòng)凝結(jié)的活勞動(dòng)，完全可以也應(yīng)該以市場(chǎng)定損失進(jìn)行補(bǔ)償。那么我們將來的征地補(bǔ)償安置制度的創(chuàng)新中必須擺脫當(dāng)前制度的缺陷，取其精華，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為大背景，擺脫原有的路徑依賴。如果不 第 21 頁 共 24 頁 回顧制度的漸進(jìn)演化，我們就不可能理解當(dāng)今的選擇。通過上面的回顧，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)在我國征地補(bǔ)償安置制度的演進(jìn)中存在著很強(qiáng)的路徑依賴性。創(chuàng)新了安置方式，在法律規(guī)定原有安置方式的基礎(chǔ)上增加了以下安置方式：農(nóng)民以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股；將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會(huì)保障制度；在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕作土地或安排相 應(yīng)的工作崗位；異地移民安置等。 ” 并將其他條款中的 “ 征用 ” 修改為 “ 征收 ” 。如第五十條規(guī)定： “ 地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，這些制度越來越不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地征用和失地農(nóng)民補(bǔ)償安置工作的需要，于是征地補(bǔ)償安置制 第 18 頁 共 24 頁 度面臨著一個(gè)新發(fā)展階段。 總體來說，這一階段是我國征地補(bǔ)償安置制度發(fā)展史上的另一個(gè)重要階段?！锻恋毓芾矸ā犯鶕?jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展情況，在安置途徑上增加了舉辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和安排到全民所有制單位工作。該《條例》表現(xiàn)出典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征。同時(shí)還規(guī)定，按照上述補(bǔ)償和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，尚不能保證維持群眾原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)審查批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的 20 倍。 該《條例》第九條沿用了 1958 年《辦法》中的規(guī)定，指出征用土地應(yīng)當(dāng)由用地單位支付補(bǔ)償費(fèi)，并規(guī)定： “ 征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地年產(chǎn)值的三至六倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算?？傊?，在這一階段，失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都有 保障，社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定。安置方式也主要以農(nóng)業(yè)為主。 ” 與前一階段相比，這一階段的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低，由舊《辦法》的 “ 一般以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn) ” 降為新《辦法》 “ 最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn) ” 給予補(bǔ)償。土地上的附著物和農(nóng)作物，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給合作社；屬于私有的，補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給所有人。新《辦法》規(guī)定：征用土地的補(bǔ)償費(fèi)，由當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會(huì)會(huì)同用地單位和被征用土地者共同評(píng)定。對(duì)于失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都做出了妥善安置的規(guī)定， “ 不得使其流離失所 ” 。對(duì)于失地農(nóng)民的安置，《辦法》第十三條規(guī)定： “ 農(nóng)