【正文】 林場主或森林經營者發(fā)布林業(yè)生物災害信息，提出防治建議。[323]4. 我國災害管理存在的問題分析我國現行的災害管理較多地延續(xù)了計劃經濟體制下形成的分災種的行業(yè)垂直管理模式。在災害應急時，指揮關系不明確的多頭管理經常造成救災效率不高。在這種情況下信息的傳播就往往有失真性、放大性和快速性，加劇了人們的恐慌，使社會心態(tài)發(fā)生意想不到的變化。林業(yè)生物災害的危害性不象水災、火災、震災等那樣激烈，在一瞬間就能造成明顯可見的、慘烈的、直接危及人類生命安全的危害，也不象農作物生物災害那也直接危害經濟與財產安全，因此，林業(yè)生物災害的特點，對經濟、生態(tài)、社會安全危害的嚴重性，以及林業(yè)生物災害監(jiān)測預防、治理的重要性，人們認識不到位，致使林業(yè)生物災害管理工作仍然處在“小災無人問，大災忙一陣”的被動局面。對于這些危險性林業(yè)有害生物，大家都在疲于奔命于防治，卻疏于管理，甚至于在“招商引資”的“政策”下，對檢疫對象大門洞開，根本就沒有人追究管理者和傳播擴散者的責任。（3）法律規(guī)范與執(zhí)法資源配置之間的沖突林業(yè)生物災害管理機構多屬事業(yè)單位，按法規(guī)授權進行執(zhí)法，經費不足，設備短缺、落后，手段單一，科研跟不上，缺乏足夠的物質和技術支撐。整個社會的法律意識并不高，許多人缺乏依法辦事的自覺性和習慣。在監(jiān)測預報上，由于沒有采取縱向監(jiān)督，監(jiān)測數據層層摻水，上報的數據已經面目全非。（7）管理隊伍不德定、力量薄弱，管理能力和手段滯后，資金投入不足林業(yè)生物災害管理工作專業(yè)性強，要求從業(yè)人員技術水平高；同時林業(yè)生物災害管理工作又是一項非常艱苦的工作，林業(yè)生物災害監(jiān)測、防治、檢疫等都是在林間作業(yè)，山高林密，勞動強度大，還要接觸有毒有害生物和藥劑，嚴重影響個人健康。在平時的監(jiān)測預警、檢疫御災上，由于本部門的利益與林業(yè)生物災害預防工作發(fā)生沖突，人為設置門檻，抵制預防工作的開展。②雖然有部分省設置了監(jiān)管機構，但是監(jiān)管機制還很不健全，基層林業(yè)生物災害管理工作缺少有效的監(jiān)管，管理水平低。林業(yè)生物災害管理事業(yè)具有跨行業(yè)、多學科交叉融合的特點，是社會、經濟、資源、環(huán)境與人類社會和諧發(fā)展的一個重要技術基礎，是林學、農學、生物學、生態(tài)學、災害學、社會學、經濟學、資源環(huán)境科學的重要組成部分。第五，對應施檢疫的植物及其產品實施檢疫、防止檢疫對象及危險性有害生物的流行、加強林業(yè)生物災害監(jiān)測和預防，可以直接避免和減少因化學防治對農副產品及環(huán)境的污染，也對有益生物的種群起到自然的保護作用，有利于保持生態(tài)平衡，促進生態(tài)的良性循環(huán)。林業(yè)生物災害管理行業(yè)屬于勞動強度大、條件艱苦、野外作業(yè)、高風險的行業(yè)，落實從業(yè)人員福利待遇，基本福利政策實行“就高不就低”，參照其他野外工作行業(yè)、接觸有毒有害物品健康津貼標準，制定并落實林業(yè)生物災害林間作業(yè)補助標準和有毒有害保健津貼標準，讓從業(yè)人員徹底擺脫勞動強度大、工資標準低、福利差的貧困狀況，提高從業(yè)人員工作積極性。利用公共媒體，定期或不定期發(fā)布林業(yè)生物災害預報（如利用CCTV中的天氣預報發(fā)布林業(yè)生物災害月報），并介紹林業(yè)生物災害監(jiān)測預報工作的概況，突出林業(yè)生物災害監(jiān)測工作的科學先進性和預測預報的不確定性。這個發(fā)展歷程標志著人類對生物災害的認識和對生物災害管理理論的探索和提高。大面積種群治理（AMP）主張采用系統(tǒng)分析的方法測定多維的、動態(tài)的經濟閾值，由此決定是否進行防治。生態(tài)系統(tǒng)管理：是一種物理、化學和生物學過程的控制，它們將生物體與它們的非生命環(huán)境部分及人為活動的調節(jié)連接在一起，以創(chuàng)造一個理想的生態(tài)系統(tǒng)（CEM，1996）。生態(tài)系統(tǒng)是一個龐大復雜的有機體，生態(tài)健康是指生態(tài)系統(tǒng)具有穩(wěn)定和諧的組織結構、較強的活力和恢復力、暢通的生態(tài)流，對相鄰的系統(tǒng)沒有侵害作用（張國慶，2007）。狹義的生物管理概念僅僅只是針對人工生態(tài)系統(tǒng)而言的，即biology management：根據經營對象的生物學特性和生態(tài)學特性，運用生態(tài)健康原理，采用生態(tài)學和管理學手段，使經營對象和諧地融入生態(tài)系統(tǒng)中去，達到一定的經營目標。具體內容包括包括監(jiān)測預警、檢疫御災、應急救災，災害發(fā)生前的各種計劃、物資資金準備等備災措施，災害發(fā)生后的救災工作和災后恢復工作，以及避免和減少災害發(fā)生的促進森林健康措施。也就是說，生物災害的“雙精”管理（精密監(jiān)測，精確管理），不僅僅是要克服被動防治和單種防治帶來的弊端，更重要的是維護生態(tài)系統(tǒng)的健康。在不得已的情況下，才選擇比較合理的人工干擾手段（化學的、生物的、物理的、培育技術的等），對有害生物做出較為精確的干擾，使其危害降到允許的閾值內，并促進“患病”生態(tài)系統(tǒng)較快地恢復到健康狀態(tài)。以3S技術和化學、生態(tài)技術為依托，結合常規(guī)抽樣和調查技術，研究重大生物災害的中長期測報和短期準確預報技術，提高預警水平和御災決策能力。以避免有關政策、法律法規(guī)、規(guī)范標準等出現強化權力規(guī)避責任義務、片面強調部門利益忽視全局利益的現象，使林業(yè)生物災害法律法規(guī)、規(guī)范標準盡快系統(tǒng)化，林業(yè)有害生物災害管理決策科學化。（1）強化執(zhí)法隊伍建設建立一支政治合格、紀律嚴明、業(yè)務精通、作風過硬的執(zhí)法隊伍，加強對執(zhí)法人員的職業(yè)道德教育和法律業(yè)務培訓，實行執(zhí)法人員資格管理制度和執(zhí)法責任制和評議考核制。 [22，23]（1）建立強有力的災害管理機構應急管理體制的科學與否往往直接決定災害事件應急處理的成敗和效率，因此必須重視管理體制的創(chuàng)新。有必要時，成立臨時跨區(qū)域應急救災指揮中心，統(tǒng)一指揮跨區(qū)域應急救災工作。[22，23]（1）整合國家遙感、大地監(jiān)測等先進監(jiān)測技術，分層次完善國家、省、縣（市）三級林業(yè)生物災害預測預報部門的基礎設施，重點加強縣（市）級林業(yè)生物災害防治機構監(jiān)測預報基礎設施和能力建設，逐步建立起以國家預測預報中心為龍頭、以省測報中心和地級測報站為樞紐，以國家級中心測報站點骨干的國家、省、縣測報網絡，形成地面數據采集和空中數據采集相結合的全方位監(jiān)測預警系統(tǒng)，綜合應用航空航天遙感、遠程監(jiān)控、電子勾繪等高新技術，以及中長期航天遙感信息、短期航空遙感信息和實時地面監(jiān)測信息三位一體的監(jiān)測預警信息處理和智能決策平臺，實現林業(yè)生物災害監(jiān)測數據的立體采集、網絡傳輸、自動處理、智能預報和科學決策。（5）正確實施林業(yè)生物災害防治代執(zhí)行工作，一方面要保證代執(zhí)行的順利實施，提高工作效率，另一方面又要保障森林經營者的合法權益。國家林業(yè)林業(yè)生物災害監(jiān)測預報中心：負責林業(yè)生物災害監(jiān)測（包括野生動物疫源疫病監(jiān)測管理）、預報，所有林業(yè)生物災害信息數據管理，以及其他涉及林業(yè)生物災害監(jiān)測預報的工作。市級林業(yè)生物災害管理機構，只負責市區(qū)林業(yè)生物災害管理工作，不再管轄下轄縣的林業(yè)生物災害管理工作。在加快制定和修訂標準的同時，在廣泛宣傳的基礎上，加大林業(yè)生物災害管理標準的試點示范工作，通過開展標準化試點示范工作為標準的普遍實施探索路子、積累經驗，發(fā)揮示范、輻射和帶動作用，全面推進林業(yè)生物災害管理工作的標準化進程。標準體系是編制標準制定、修訂計劃的依據之一，是促進一定范圍內的標準組成達到科學合理的基礎，是一種包括已經應用、正在編制和預計編制標準的全面藍圖，并將隨著科學技術的發(fā)展不斷地更新和充實。工程管理處：負責林業(yè)生物災害管理工程建設施工管理。其中對外森林植物檢疫職能分解到林業(yè)生物災害管理機構。建立科學的評估模型和機制，積極開展災情和防治效果評估，不斷提高防治減災管理工作決策水平。因此，災害管理中應加強全民的災害應對教育，在保持我國現有政治和行政動員的基礎上建立廣泛的、有效的災害社會動員體系，特別是要著力加強社區(qū)災害應急機制的建設，充分發(fā)揮社會力量在災害應急中的作用。（2）建立災害的快速反應機制災害事件發(fā)生后，應急救災是現代政府的重要職責。尤其是具體明確農業(yè)、林業(yè)、防疫等部門的管理權、處罰權、收費權、審批權、發(fā)證權等權限，將進出入境檢疫職能分解到各職能部門，盡可能減少和避免執(zhí)法中扯皮、爭議、推諉等現象。、前瞻性、平衡性將森林健康內容融入林業(yè)生物災害管理法規(guī)和其他涉林法律法規(guī)，強化林業(yè)生物災害的預防和健康森林的培育。[2729]打破部門立法的模式，拓寬法規(guī)起草渠道，探索委托專家起草、跨部門聯合起草等新途徑，實現立法的民主化和科學化。這樣的藥物治理方式對非靶標生物和環(huán)境擾動小，有利于施藥后生態(tài)系統(tǒng)快速恢復健康。這里的生物管理學技術，主要是指采取一定的管理措施，利用生態(tài)系統(tǒng)自身修復能力，使其恢復健康。生物管理工程治理生物災害管理（biological disaster management）災害管理理論始于20世紀70年代。這樣的藥物治理方式對非靶標生物和環(huán)境擾動小，有利于施藥后生態(tài)系統(tǒng)快速恢復健康?？沙掷m(xù)治理（SPM）從生態(tài)系統(tǒng)的整體功能出發(fā)，在充分了解生態(tài)系統(tǒng)結構與功能的基礎上，加強生物防治、抗性品種應用和有害生物與天敵動態(tài)監(jiān)測，綜合使用各種生態(tài)調控手段，通過綜合、優(yōu)化、設計和實施，將有害生物防治與其它措施融為一體，對生態(tài)系統(tǒng)及其有害生物—天敵關系進行合理的調節(jié)，變對抗為利用，變控制為調節(jié)，以充分，發(fā)揮系統(tǒng)內各種生物資源的作用，使農林業(yè)生產得以持續(xù)發(fā)展（1990）。綜合防治（IPC）以互不矛盾的方式，應用一切適當的技術使害蟲種群減少到經濟受害允許水平之下，并維持這個低水平的害蟲種群管理系統(tǒng)（1950／FAO，1965）。通過這一類形式全程跟蹤報道，強化公眾的林業(yè)生物災害的災害管理意識。，促進公眾觀念轉變加大林業(yè)生物災害管理工作宣傳力度，通過CCTV、人民網、新華網、人民日報等影響力大的公共媒體，加強公眾宣傳教育，促進公眾觀念轉變，實現林業(yè)生物災害管理工作社會化，提高林業(yè)生物災害管理行業(yè)的社會地位和政治地位。（3）保護林業(yè)建設成果，促進現代林業(yè)又好又快發(fā)展林業(yè)生物災害管理工作是林業(yè)工作的重要組成部分，是保護林業(yè)建設成果的重要手段，是有效遏制林業(yè)生物災害發(fā)生危害嚴重趨勢的迫切需要，是推進林業(yè)持續(xù)協(xié)調快速健康發(fā)展的必然選擇；是減輕災害損失，保護農民利益，提高農林產品安全水平，促進經濟發(fā)展，建設小康社會的重要手段；也是保護國家利益，促進對外貿易，提高國際地位的戰(zhàn)略措施。林業(yè)生物災害一旦發(fā)生，對森林的三大效益都將產生嚴重的影響。建設現代林業(yè)生物災害管理體系是我國社會發(fā)展的必然要求，應當吸取國際上有益的災害管理模式和經驗，結合我國的現實，從法律、機構、人員、社會意識、民眾技能等多個方面和災害監(jiān)測、預警準備、快速反應、救災和重建等不同環(huán)節(jié)，加快我國林業(yè)生物災害管理體系的建設，增強社會整體的防災減災、災害防御和救助能力，構筑起一個從政府、林業(yè)、媒體到民間組織的全方位、立體化、多層次、綜合性的林業(yè)生物災害現代管理系統(tǒng)。③國家級林業(yè)生物災害管理機構內部設置不合理。（8）林業(yè)生物災害防治工程建設項目管理不規(guī)范有關工程規(guī)劃還停留在“要指標”、“批條子”計劃經濟體制管理模式上，人為操作因素左右著項目建設規(guī)劃，使發(fā)展規(guī)劃失去科學性、嚴肅性。在縱向上，基層資金嚴重不足，出現了嚴重的“頭重腳輕”資金配置問題，導致基層林業(yè)生物災害管理工作難以正常開展；基層財務沒有獨立，林業(yè)生物災害管理資金沒有實行?？顚Ｓ?，資金、設備挪用現象非常嚴重。例如，為了不影響地方目標管理，往往對危險性林業(yè)有害生物災害采取瞞報、少報措施；或者為了爭取防治經費，多報林業(yè)生物災害發(fā)生面積；或者為了招商引資，對檢疫執(zhí)法施加干擾等等。，利益化傾向明顯利益關系的不斷調整，使制度難以及時適應新的形勢，各種不正當利益的驅動制約著林業(yè)生物災害管理制度的有效運行。（4）標準化存在的問題林業(yè)生物災害管理工作是一項技術性很強、標準化程度高的工作。“誰經營，誰防治”的表述與生態(tài)公益林的社會公益性責任制度之間的矛盾突出。另外，由于我國公眾素質教育、公務人員培訓、災害意識和實際應對能力的訓練都十分匱乏，災害的應對大都依賴于本能的自我反應，社會、民間和志愿者在災害時能夠發(fā)揮的作用很小，特別是在國外行之有效的社區(qū)救援組織在我國基本處于空白。長期處于分散運作下的各種專業(yè)救援力量，在單一災害發(fā)生時快速應急能力較強，而在需要多方合作和各種資源協(xié)同應對災害的復雜局面時，既不能形成統(tǒng)一指揮調度的救援力量，也不能及時有效配置和利用分散的救災資源。（3）由于缺少系統(tǒng)的、綜合的災害法律規(guī)范，又沒有具有決策功能和綜合協(xié)調能力的災害綜合管理部門，也沒有建立起綜合、系統(tǒng)的災害處理的協(xié)調機制，一旦需要動用各方資源的重大災害爆發(fā)，或是多種災害并發(fā)時，政府成立的臨時指揮機構缺少法律意義上的協(xié)調和處理災害的權力，只享有政府領導臨時賦予的不明確的行政命令方式的權利，對需要合作的部門和社會各種救災力量的協(xié)作缺少權威和法律授予的權力，以至于經常要花費大量的精力和時間進行協(xié)調，很難高效開展救災行動，災害救治成本高。（2）權力相對集中、可靠資金保障、一元化領導的綜合性權威災害管理機構，具有組織、協(xié)調和指揮災害救助能力。同時針對植物保護或森林保護的法律法規(guī)體系也十分完善。我國林業(yè)生物災害國家級管理機構為國家林業(yè)局造林司和國家森林病蟲害防治總站、國家林業(yè)局野生動物疫源疫病監(jiān)測總站。（8）檔案管理。（4）組織管理。通過檢查所轄區(qū)域林業(yè)生物災害管理工作，監(jiān)督下級林業(yè)有害生物防治檢疫局（森林病蟲害防治檢疫站）的法律法規(guī)、標準規(guī)范和計劃執(zhí)行情況，檢查監(jiān)督林業(yè)生物災害撲救效果和災后恢復情況。各級林業(yè)有害生物防治檢疫局（森林病蟲害防治檢疫站）根據所在區(qū)域林業(yè)生物災害發(fā)生發(fā)展情況和國家發(fā)展總體目標，制定出為實現這一目標的一種或多種遠期、近期具有戰(zhàn)略意義的工作方案，通過林業(yè)主管部門，上報政府，為政府科學決策林業(yè)生物災害管理工作提供依據。[2]目前，我國林業(yè)生物災害管理活動包括法制建設、工作管理和組織機構建設，林業(yè)生物災害管理活動是在《森林法》、《森林病蟲害防治條例》及相關檢疫法規(guī)制約下進行的，林業(yè)生物災害管理機構根據林業(yè)生物災害現狀，在法律規(guī)定范圍內依法運用權力，對林業(yè)生物災害實施有效的管理。（5）政策性。林業(yè)生物災害的管理，必須根據林業(yè)有害生物生物學、生態(tài)學特性和林業(yè)生物災害的特點，進行科學管理，因此，林業(yè)生物災害管理工作具有以下明顯特點：（