【正文】 權(quán)登記發(fā)證的若干意見》當(dāng)中，規(guī)定凡屬以下情況不能登記發(fā)證：如借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式，非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或是“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地。但無論采取什么辦法實測，走什么樣的技術(shù)路線，要結(jié)合各地實際確定?！菊饔猛恋亍?已經(jīng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的承包地如何確權(quán)登記？農(nóng)戶之間如果互換、轉(zhuǎn)讓（轉(zhuǎn)讓承包土地限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部）以后的承包地，若經(jīng)營權(quán)沒有糾紛，應(yīng)按現(xiàn)占有土地的承包人進(jìn)行確權(quán)登記；對存在糾紛的，先解決糾紛再進(jìn)行登記。承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。反腐敗必須擴(kuò)大黨內(nèi)民主和發(fā)展人民民主，保證黨內(nèi)決策的民主化，發(fā)揮人民代表的職能；加強(qiáng)選人用人制度建設(shè)，建立初始提名權(quán)制度、干部推薦說明書制度、考任分離制度等；強(qiáng)化反腐倡廉教育，大力推進(jìn)廉政文化建設(shè)； 堅定不移地推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報制度建設(shè)，完善干部考核與監(jiān)督制度等。2008 年，國家檢查機(jī)關(guān)對貪污腐敗的立案件數(shù)為 萬件，2010 年為 萬件。動輒幾千萬，過億的“層出不窮”，已經(jīng)不是什么新鮮事。第七，貪官外逃，防不勝防。四是亂占、亂用、超標(biāo)、超規(guī)格住房等。由于傳統(tǒng)觀念和認(rèn)為因素的影響，以前我國的政府信息一直處于封閉或半封閉狀態(tài)，而一些政府官員就是利用其掌握信息資源的權(quán)力進(jìn)行暗香操作，濫用職權(quán)，為個人和某些小團(tuán)體謀取私利，從而滋生腐敗。（四）制度原因。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。前不久，各大門戶網(wǎng)站都在報道一則消息：“中國行業(yè)收入最高和最低行業(yè)的差距已擴(kuò)大到15倍，躍居世界之首。三是要切實加強(qiáng)治本力度，努力從源頭上預(yù)防和治理腐敗，使干部不犯或少犯錯誤，即使犯了錯誤也能得到及時改正或糾正，避免在錯誤的道路上越滑越遠(yuǎn)，也就是說，標(biāo)本兼治，重在治本是新時期反腐敗斗爭的一條基本規(guī)律，要求在反腐敗斗爭中必須有針對性的解決一些源頭性的問題。媒體、群眾對官員腐敗的監(jiān)督，其作用日益明顯，是根本之策，要積極擴(kuò)大第三方監(jiān)督，營造第三方監(jiān)督的體制，機(jī)制和相關(guān)監(jiān)督的平臺。反對腐敗是關(guān)系黨和國家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭。五是黨內(nèi)民主得到加強(qiáng)，黨員干部的群眾意識，責(zé)任意識得到提高，腐敗的土壤在減少。第二，腐敗犯罪的職務(wù)越來越高。隨著近年來反腐敗斗爭的深入，一些串案、窩案，團(tuán)體案件被挖出，往往是一人貪污，就能牽出一串人。以前呈現(xiàn)的“59 歲現(xiàn)象”，現(xiàn)在呈現(xiàn)比較多的還有“45 歲現(xiàn)象”，35 歲現(xiàn)象”等，黨員干部的腐化墮落呈現(xiàn)年輕化發(fā)展。歸納起來主要表現(xiàn)在以下十個方面：第一，腐敗犯罪的人數(shù)越來越多。三是反腐敗的第三方監(jiān)督作用日益加大，第三方監(jiān)督（媒體、群眾等）的環(huán)境日益改善，特別是媒體監(jiān)督作用越來越彰顯，群眾監(jiān)督意識不斷加強(qiáng)，監(jiān)督的體制、機(jī)制和相關(guān)平臺得到了不斷完善。正確認(rèn)識黨員：黨員也是群眾，黨員主體性問題要加強(qiáng)，黨員的權(quán)力要落實到位。要把制度落到實處，狠抓落實、善抓落實，落實反腐敗工作需要魄力，毅力、膽識和藝術(shù)。要發(fā)動群眾積極參與反腐敗斗爭，形成強(qiáng)大的社會氛圍，使反腐敗斗爭保持整體推進(jìn)的良好態(tài)勢?，F(xiàn)在嚴(yán)重的社會分配不公成為腐敗產(chǎn)生的根本原因。低廉的腐敗成本，一些腐敗分子不懼怕刑罰而敢于挑戰(zhàn)刑法去實施腐敗勾當(dāng)。最后，分配不公使社會收入差距拉大，也刺激了一些公職人員不擇手段攫取金錢的欲望。二是政府浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)建設(shè)問題。近年來反腐敗過程中發(fā)現(xiàn)，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部簡直成了“官帽批發(fā)商”，近幾年來中國接連爆出多起“賣官書記”案，例如，黑龍江省綏化市委書記馬德、安徽省巢湖市委書記周光全、湖南省株洲縣委書記龍國華、安徽省阜陽市賣官窩案等等，這些市委書記、縣委書記利用手中權(quán)力，將‘烏紗帽’當(dāng)成了換取金錢的商品，大肆斂財均高達(dá)數(shù)百萬甚至上千萬之巨。十三大以來因腐敗被查處的縣處級干部、廳局級干部、省部級干部人數(shù)越來越多，縣處級干部和廳局級干部因腐敗獲罪的人數(shù)呈現(xiàn)“規(guī)律性”增長、省部級高官因腐敗獲罪則呈現(xiàn)“此起彼伏”的交替上升趨勢。我們在看到反腐成績的同時，要充分認(rèn)識到當(dāng)前反腐敗形勢依然嚴(yán)峻。在當(dāng)前新的時代環(huán)境和時代背景下，總結(jié)和概述當(dāng)前反腐敗工作的總體形勢，分析其成因并在此基礎(chǔ)上提出合理的對策建議，對更好的開展當(dāng)前的反腐敗工作具有重要的現(xiàn)實意義。承包耕地、草地的家庭中某一個人死亡，其他成員還在，不發(fā)生繼承問題，仍由其他成員承包。對開荒新增的耕地，要由農(nóng)民群眾討論確定如何確權(quán)。2確權(quán)登記頒證是否需要重新丈量承包地？從已開展的試點情況看，通過重新核查，把面積、四至弄準(zhǔn)，農(nóng)民是歡迎的。1農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的如何確權(quán)登記頒證？ 農(nóng)戶以互換的方式流轉(zhuǎn)承包地的，流轉(zhuǎn)雙方有書面流轉(zhuǎn)協(xié)議（合同）且無爭議的，在辦理有關(guān)承包合同變更手續(xù)后，依據(jù)變更后的合同確權(quán)登記頒證?！菊饔猛恋亍哭D(zhuǎn)租和外包的土地如何確權(quán)？承包農(nóng)戶代種他人承包地的。孤寡、單身戶、五保戶如何處理？農(nóng)村二輪承包時，因無能力種田、村組照顧未分田的孤寡、單身戶、五保戶，按無田戶處理，不予確權(quán)登記。為便于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記過程中統(tǒng)一掌握政策，根據(jù)實際情況，現(xiàn)就如下問題提出解決辦法。我國法律規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。為此，國務(wù)院多次下發(fā)文件予以制止，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢頭。第五階段，1998年出臺的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得。第二階段，社會主義改造初期，農(nóng)村土地仍然由農(nóng)民私有。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確認(rèn)方案大家都十分關(guān)心如何設(shè)計農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案。但是，應(yīng)明確規(guī)定租地企業(yè)不得將所租土地用于非農(nóng)開發(fā)，嚴(yán)禁企業(yè)囤地進(jìn)行土地投機(jī)的行為。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費用。上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營體制，形成了農(nóng)戶、國家和集體之間的合約關(guān)系。“撤村建居”后的不少居民委員會換屆選舉還是按照《村民委員會組織法》進(jìn)行，村民并沒有享受到城市居民的各種社會待遇。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權(quán)利證書。從《民法通則》的規(guī)定來看，“農(nóng)民集體”并不是一個獨立的民事主體形態(tài)。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實踐中很難落實。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)6070年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實而且沒有必要。（四）關(guān)于宅基地使用權(quán)人如何確認(rèn)的建議《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。我們認(rèn)為，應(yīng)該按照《物權(quán)法》的規(guī)定，對于土地物權(quán)的種類和內(nèi)容作出規(guī)定，即用益物權(quán)包括國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和地役權(quán)。集體農(nóng)用地使用權(quán)究竟屬于什么土地物權(quán)不得而知。土地承包經(jīng)營權(quán)被排除在土地登記的范圍之外。其核心是：依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)，還權(quán)賦能，實現(xiàn)集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價，宅基地自由流轉(zhuǎn)，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場創(chuàng)造條件。從前三次發(fā)證情況來看，做得最好的是第一次，不僅發(fā)證率高，還明確了土地權(quán)利主體的權(quán)能，農(nóng)民享有完整的土地產(chǎn)權(quán)。（二）關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的核心問題新中國成立以來，先后開展了三次針對農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記發(fā)證工作。如果遇到強(qiáng)行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。而且，國家征用土地的補(bǔ)貼價格是由國家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實地體現(xiàn)土地價值，是一種強(qiáng)制性的非市場價格。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，“確權(quán)”其實就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財產(chǎn)權(quán)利，逐項“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。如果一部分村民不委托村委會行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗?fàn)幍拇罅咳后w事件足以證明，很多村民委員會已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會授權(quán)委托村委會代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各省（區(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示。集體所有土地只有被征收為國有，才能進(jìn)入市場出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。我國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制。農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。也就是說，土地確權(quán)的主體是國家行政機(jī)關(guān)，其根本目的是為了更好地實現(xiàn)和保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義為了貫徹落實《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)市場化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護(hù)體系，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢在必行。近年，國家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。上世紀(jì)70年代末，包產(chǎn)到戶的創(chuàng)新之舉引發(fā)了土地制度變革。為了發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，國家自1953年起號召由農(nóng)村互助組向農(nóng)村初級合作社發(fā)展。一、農(nóng)村土地權(quán)利狀況（一）農(nóng)村土地權(quán)利發(fā)展變化的歷史演進(jìn)解放前后的農(nóng)村土地權(quán)利狀況——農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國土地制度的改革發(fā)展。特別是2008年全球金融危機(jī)的來臨，國家采取的經(jīng)濟(jì)刺激政策，使本來嚴(yán)重依賴土地的發(fā)展模式尤為深度固化，土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加緊密地捆綁在一起，從而使土地問題更加復(fù)雜化，由經(jīng)濟(jì)層面波及到政治層面。革命年代，中共領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民“打土豪，分田地”，新中國成立后，無地、少地的農(nóng)民都分得了大致平均數(shù)量的土地，實現(xiàn)了“耕者有其田”。從此，農(nóng)民祖祖輩輩享有的和土地改革分來的土地統(tǒng)統(tǒng)歸公。1998年十五屆三中全會的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》提出：長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。為落實“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。（三）土地確權(quán)的基本原則第一，尊重歷史、面對現(xiàn)實的原則。應(yīng)該按照法定程序進(jìn)行調(diào)查、審核，切實做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項具有歧視性的制度安排。土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。使用權(quán)主體。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴(yán)重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場經(jīng)濟(jì)下的最大收益。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進(jìn)行審核、測量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進(jìn)行確認(rèn)。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機(jī)構(gòu)的實際測量、審核調(diào)查并進(jìn)行登記頒證。第二次是上世紀(jì)80年代中期，主要針對農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進(jìn)行得不徹底。這主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面上看是保護(hù)農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但實質(zhì)是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。在《物權(quán)法》施行之后，“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂，是囊括了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。上述文件都排除了土地承包經(jīng)營權(quán)屬于本次土地登記的范圍。土地物權(quán)變動原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對抗主義。《土地登記辦法》是部門規(guī)章而不是法律法規(guī)，其效力等級受限，對土地登記的規(guī)定不符合《物權(quán)法》的規(guī)定要求。首先，對于本農(nóng)民集體成員按照當(dāng)?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)宅基地使用權(quán)的規(guī)定，過于狹窄而又偏頗。第四，對于非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋進(jìn)行確權(quán)登記頒證的條件為：房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的。（五）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格和農(nóng)民集體的問題現(xiàn)行法律法規(guī)都規(guī)定了“農(nóng)民集體”所有，它包括：一是村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理；二是兩個以上村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)的法律規(guī)定，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。“農(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織僅行使經(jīng)營管理職