【正文】 權(quán)屬于使用權(quán)人。（五）加強集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，依法整治違法行為 在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村土地違法行為時有發(fā)生，其原因是多方面的，既有農(nóng)民或基層干部法制觀念淡薄問題，也有宣傳、執(zhí)法不到位的問題。(四)界址清楚，沒有權(quán)屬糾紛。(二)土地使用權(quán)屬不清或存在爭議的。(三)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織進行公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析較少，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展切入來解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵在于把握城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流動、公平使用、等價交換和優(yōu)化配置[1]。導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距的進一步擴大較之于國有土地的自由流動性，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的可交易性和市場、商品屬性大打折扣，也限制了與土地結(jié)合的相關(guān)資金、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民[1]。我國現(xiàn)行法律規(guī)定從用途限制、方式限制、對象限制及禁止抵押等4個方面限制了宅基地的流轉(zhuǎn)[9]。地方政府對集體土地流轉(zhuǎn)干預(yù)過大，導(dǎo)致中央的土地調(diào)控能力弱化，妨礙土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的有效實施，并造成土地利用混亂，土地市場秩序受到干擾。因此，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益在分配的具體比例上應(yīng)該向農(nóng)民傾斜，剩余部分才歸集體所有[9]。綜上所述，隨著國家對于農(nóng)地問題的重視，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的趨勢明顯，相關(guān)方面的研究也都相當(dāng)豐富，但當(dāng)前對于集體土地入市流轉(zhuǎn)的研究多集中在理論方面，學(xué)者們從各個方向分析了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必要性、可能存在的問題等內(nèi)容，并給出了大量的政策建議，但很少有關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的實證分析，關(guān)于已經(jīng)實施集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)區(qū)域的實際問題、對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展影響的定量分析更是幾乎沒有?！稕Q定》指出：“需要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同地同價。黨的十八屆三中全會明確提出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，與國有土地實現(xiàn)同地同價同權(quán)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指明了新的改革方向。如：“征收耕地的補償費用包括土地賠償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從政府與農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)系出發(fā)，揭示了我國的征地補償機制仍需完善。（3）農(nóng)民與土地開發(fā)商之間土地開發(fā)商在獲得土地使用權(quán)后，開始計算使用年限。然而地方地方政府需要大量的資金投入在基礎(chǔ)建設(shè)，科教，衛(wèi)生等發(fā)展項目上，為了籌集這些財政指出的資金，僅僅依靠稅收是不能被滿足的。其中征地成本，是地方政府在征地的過程中需要向原住民給予相應(yīng)的補償?shù)闹С觥＿@既是地方政府債臺高筑的原因，也是地方政府在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過程中的困境。而土地是農(nóng)民的生活保障，使農(nóng)民收入的主要來源，當(dāng)收回土地的使用權(quán)之后，農(nóng)民的主要的延續(xù)性收入方式被改變。這樣便在一定程度上忽視了市場對于資源配置的作用，也會出現(xiàn)依靠權(quán)利導(dǎo)向流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。認為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)民以土地權(quán)益分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，有利于提高土地資源配置效率，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)與布局，是中國土地制度改革的方向。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)機制；土地入市一、研究背景伴隨著改革進入了深水區(qū)，市場經(jīng)濟體制改革不斷深入，我們卻得了成績，卻也面臨著改革中出現(xiàn)的問題，如城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重的貧富差距和已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。四、結(jié)論從當(dāng)前國內(nèi)形勢來看，戶籍制度的改革已取得了實質(zhì)性的進展，土地的資產(chǎn)增值功能已日益彰顯，耕作已不再成為農(nóng)民的唯一謀生手段，土地的社會保障功能趨于弱化，集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種必然趨勢。在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市形勢日漸明朗之時,應(yīng)建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系,具體包括制度支撐體系、法制支撐體系、權(quán)益保障支撐體系和外部環(huán)境支撐體系等,最終將集體建設(shè)用地關(guān)注的焦點轉(zhuǎn)移到入市后及其相關(guān)制度的建設(shè)上來[16]。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場混亂，難以管理由于法律的硬性約束，集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用狀態(tài)混亂，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實?！稗r(nóng)民集體”在法律上缺乏明確的解釋，其權(quán)利主體地位無法明確，導(dǎo)致農(nóng)民處于被動、弱勢地位，合法權(quán)益無法得以維護[7~8]。這是城市出現(xiàn)“失地農(nóng)民”和“城中村”問題的制度根源。當(dāng)前關(guān)于城鄉(xiāng)二元土地市場存在的問題方面的研究資料較多，本文主要從以下五個方面總結(jié)了學(xué)者們關(guān)于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化土地市場必要性的觀點。第四篇：農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市流轉(zhuǎn)關(guān)于集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的文獻研究倪念（華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地管理學(xué)院430070）摘要：隨著我國城市化得推進，國民經(jīng)濟的進一步發(fā)展，城鄉(xiāng)土地二元制度已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的障礙，這一問題也開始得到了學(xué)術(shù)界的重視，相關(guān)方面的研究相當(dāng)豐富。知識關(guān)聯(lián)：有下列情況之一的，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和鎮(zhèn)(含火炬開發(fā)區(qū)，下同)、村建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)：(一)鎮(zhèn)、村等集體經(jīng)濟組織興辦工業(yè)園區(qū)。(二)流轉(zhuǎn)雙方按再次流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費用后，持土地使用證、首次流轉(zhuǎn)合同及流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書、再次流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物證明等文件，于簽訂再次流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)到市土地行政主管部門申請辦理土地使用權(quán)變更登記或出租、抵押登記。(二)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃。因此，在解決農(nóng)村用地矛盾中，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾置換制度，大力推進農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾工作，通過按照規(guī)劃要求對大量零星、閑置、空置地（含閑置宅基地）進行整理復(fù)耕，既能解決農(nóng)村建設(shè)發(fā)展用地的需求，又能有效保護耕地，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。四是建議允許農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是宅基地的抵押。同時在允許農(nóng)民集體土地進入市場的同時，探索建立對農(nóng)民集體土地收益的稅費調(diào)節(jié)機制，防止形成新的社會分配不公。因此要把完善集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度納入土地一級市場制度改革的總體框架中統(tǒng)籌考慮。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，其地面建筑物及其附著物隨之流轉(zhuǎn)；其地面建筑物及其附著物流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地同時流轉(zhuǎn)。集體土地所有者取得流轉(zhuǎn)許可后，應(yīng)將待流轉(zhuǎn)宗地的條件和流轉(zhuǎn)要求在土地有形市場掛牌。（三）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)申報審批程序集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)參照國有土地使用權(quán)出讓審批管理辦法和程序辦理。已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地使用或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。這是實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)高效流轉(zhuǎn)的前提保證。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式關(guān)。以土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地使用計劃來統(tǒng)一協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃及計劃利用，對土地供應(yīng)總量、范圍、用途、布局進行控制，使土地供給與城鄉(xiāng)規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城鄉(xiāng)規(guī)劃增加“剛性”。同時，充分利用現(xiàn)有置換、折抵政策，為拓寬建設(shè)用地提供支撐。堅持兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場、統(tǒng)一管理。要在切實保證耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、綜合生產(chǎn)能力有提高，有序推進流轉(zhuǎn)工作。不利于國有土地市場的管理。國家土地稅費流失嚴(yán)重，加上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂、集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)不完善，使得本屬于農(nóng)民集體及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益亦難以得到法律的切實保障，造成了集體土地資產(chǎn)大量流失，侵犯了土地所有者的收益分配權(quán)，引發(fā)經(jīng)濟糾紛，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。由于城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟較為發(fā)達，流動人口量大，存在較大的房屋租賃市場，甚至是供不應(yīng)求，從而滋生了擅自建房或違法超標(biāo)準(zhǔn)用地的事件，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占地成為一種趨勢。二是制度建設(shè)有待進一步完善。我市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點始于2002年，部分區(qū)縣在充分調(diào)研和全面論證的基礎(chǔ)上，小范圍地開展了試點工作，少數(shù)區(qū)縣還以縣政府或國土部門的名義，出臺了相關(guān)的管理辦法。它產(chǎn)生和發(fā)展的動因較多，但主要有以下幾種：一是第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化進程的步伐加快；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用方式上比較利益差距加大；三是征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，手續(xù)繁瑣；四是鄉(xiāng)村行政權(quán)利對集體土地產(chǎn)權(quán)限制過大。（四）有利于逐步建立城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一利用的體系。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須在現(xiàn)行法律法規(guī)的總體要求和制度框架下，積極創(chuàng)新，探索擺脫土地二元管理體制的束縛，較為公平地對待兩種所有權(quán)性質(zhì)的土地的有效方式，妥善處理好城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中各種利益主體的關(guān)系，讓全體社會成員共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。2004年，國土資源部根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文件精神，制訂下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》（國土資發(fā)[2004]234號），我局按照上述文件精神對加強農(nóng)村宅基地管理、嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等方面提出了具體措施，并以市國土房管局文件轉(zhuǎn)發(fā)了國土資發(fā)[2004]234號文。第十四條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營期為30年。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)概述（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體土地中已依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)的，其使用權(quán)經(jīng)過批準(zhǔn)，采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押和作價入股等多種方式，實現(xiàn)土地使用權(quán)屬轉(zhuǎn)移或?qū)嶋H使用人發(fā)生變更的行為，即集體建設(shè)用地的所有者將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給其他主體以及土地使用權(quán)擁有人再轉(zhuǎn)移土地權(quán)利的行為。與之配套，還應(yīng)適時出臺相應(yīng)的規(guī)范文件，盡最大努力防范金融風(fēng)險。隨著城市化進程的加快，現(xiàn)在有大批農(nóng)業(yè)人口進入城市，其中的一部分在城市穩(wěn)定就業(yè)后，就有了自愿退出農(nóng)村的承包地、宅基地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)定居的愿望，而且從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，這個過程還將持續(xù)相當(dāng)長的時期。因此，從國家層面出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法勢在必行。比如，如果我們根據(jù)公益性用地和非公益性用地的劃分安排土地所有制結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)土地就都應(yīng)該實行多元所有；即使在保持城市存量土地國有的前提下，如果我們允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場，城市新增建設(shè)用地也會出現(xiàn)農(nóng)民集體所有的成分；我們的國有企業(yè)已經(jīng)劃分為央企和地方政府所屬企業(yè)，我們的國有土地是否也應(yīng)該實行中央政府和地方政府分級所有和分級管理，值得探討。所以，國家必須對土地進行用途管制，特別是要進行農(nóng)地保護?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。同時農(nóng)村土地制度也是關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的根本因素之一。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所要解決的核心問題依然是打破城市地權(quán)的所有權(quán)壟斷，建立同地、同價、同權(quán)的定價機制和利益分享機制。通過對地票財富價值的分配，城市可以反哺農(nóng)村。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是農(nóng)民，土地增值部分應(yīng)該在農(nóng)民之間進行分配如果我國土地資源相對充足，根本不存在保護耕地的問題，當(dāng)然也沒必要實行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，只要符合規(guī)劃，城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地，只要申請并經(jīng)過批準(zhǔn)就可以將其變成建設(shè)用地。拍到地票的企業(yè)可以在重慶各區(qū)縣尋找自己中意的地塊，只要是符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，又沒被國家征收的土地，企業(yè)就可以向政府相關(guān)部門提出申請，在完成對農(nóng)民的補償安置、征為國有土地后，通過“招、拍、掛”等法定程序，取得城市土地使用權(quán)。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院的周其仁教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組撰寫的調(diào)研報告特別強調(diào)，成都市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級差地租。政府并不是通過市場交易購得土地，而是仍然以征地方式變農(nóng)村集體土地為城市國有土地，從而占有了農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值的主要部分，這無疑仍然是在一定程度上對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害。各地政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，已在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實踐中，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和土地資源供求狀況，普遍采取了當(dāng)?shù)厝罕娫敢饣蚰軌蚪邮艿母鞣N各樣的“大膽創(chuàng)新”做法。重慶的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，則采取了地票交易的形式。即使是在馬克思、恩格斯所預(yù)想的未來社會（就是我們今天的社會）土地歸國家所有，那也要由國家收取地租。但增減掛鉤未必一定要以國家征地的方式來實現(xiàn)：偏遠地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地所有者可以通過市場將建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給城市周邊土地的所有者，雙方可以通過討價還價來確定建設(shè)用地指標(biāo)的價格。而在土地稀缺的今天，集體建設(shè)用地的財富價值的實現(xiàn)往往是通過農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出租、入股、聯(lián)營等多種交易形式實現(xiàn)的。而隨著地票交易的活躍，地方政府就有了更充裕的建設(shè)用地指標(biāo)，從而可以更大規(guī)模地占有和儲備土地。同時，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場統(tǒng)一，更有助于土地的監(jiān)管。對于農(nóng)民在自己的宅基地上建造并出售小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)在法律上予以承認，并可以用市場經(jīng)濟的方式進行引導(dǎo)。而農(nóng)業(yè)用地要變成城市建設(shè)用地，又必須通過國家的征地行為使之由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁拍軐崿F(xiàn)，這實質(zhì)上是在用土地所有權(quán)管制代替土地用途管制，用征地行為壟斷城鄉(xiāng)之間土地產(chǎn)權(quán)的變更?！边@樣，公益性政府征地行為與經(jīng)營性建設(shè)用地的市場交易行為，以及在工業(yè)化和城市化進程中，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，就都有了法律依據(jù)，農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化的成果也就有了法律保障。三是對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房使用權(quán)實行有償流轉(zhuǎn)。因此，我們必須在原有的土地法律制度下“打補丁”，完善關(guān)于自愿放棄、轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)規(guī)定，使土地這種生產(chǎn)要素能夠活起來，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。2008年4月，由成都市委、市政府牽頭組建的成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保有限公司成立。這樣，我國形成了以二元的土地所有制度為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民身份、用地者性質(zhì)相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的意義及必要性城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化的過程。隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地非農(nóng)用價值越來越高，農(nóng)民對土地的價值及其今后的作用已經(jīng)有高度的認識和覺醒,通過集體建設(shè)用地有序地參與工業(yè)化和城市化進程,在上繳各項相關(guān)稅費后，土地收益的大部分由集體和農(nóng)戶享有，而且保留了土地的集體所有制性質(zhì)，農(nóng)民可以長期分享地租。因而，將農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)納入調(diào)整范疇并合理規(guī)制已