【正文】 四、【項目準(zhǔn)備階段的定量分析】在項目準(zhǔn)備階段，項目實施方案與初步實施方案相比發(fā)生重大變化的，應(yīng)對PSC 值和PPPs 值進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。七、【項目執(zhí)行和移交階段的定量分析】在項目執(zhí)行期內(nèi)和移交后可對項目進(jìn)行物有所值跟蹤定量分析，并將分析結(jié)果納入項目績效評價體系。審查結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)。但在實際評價過程中，一般是假定未來產(chǎn)出是相同的，換算為比較不同模式下的政府支出成本的凈現(xiàn)值大小。在項目決策階段，由于實際成本未知通常采用影子報價（Shadow Bid）。另一方面，之所以考慮競爭性調(diào)整，是因為傳統(tǒng)政府采購模式下政府往往依托體制機制獲得某些相對優(yōu)勢，如可以減免稅費、免費或廉價獲取某些資源以及特殊的監(jiān)管待遇等等，因此有必要把這些隱性的成本節(jié)約重新加入進(jìn)來以體現(xiàn)可比性。由上可以看出，物有所值的定量評價需要開展大量復(fù)雜和耗時耗力的工作，而能否順利開展還取決于是否存在完善齊全的數(shù)據(jù)庫（如各類風(fēng)險發(fā)生的概率）和其他基礎(chǔ)資料。如愛爾蘭規(guī)定PPP采購過程中要進(jìn)行四次物有所值評價，分別在項目詳細(xì)評估時、編制項目產(chǎn)品/服務(wù)產(chǎn)出說明時、對社會資本響應(yīng)文件進(jìn)行評審時、簽訂項目合同時進(jìn)行?？偟膩碚f，我國推進(jìn)PPP項目的物有所值評價需要有一個逐步完善和不斷積累經(jīng)驗的過程，既不可操之過急，也不能知難而退。初始PSC值=（建設(shè)成本資本性收益）+（運營成本第三方收入）+其他成本（1）建設(shè)成本：本項目未完投資8000萬元，計劃分兩年投入。本項目是政府付費的市政公用設(shè)施在建項目，競爭性中立調(diào)整值主要為營業(yè)稅金和所得稅，傳統(tǒng)模式下，政府撥付項目運營費用，不產(chǎn)生營業(yè)稅金和企業(yè)所得稅，采用PPP模式項目公司取得收入應(yīng)按照稅法規(guī)定繳納營業(yè)稅金及附加、產(chǎn)生利潤要繳納所得稅。 PPPs值計算經(jīng)測算本項目PPPs值和PPP現(xiàn)值如下： PPPs值=18, PPP現(xiàn)值=11,（詳見附件三：項目PPPs值測算分析表）。項目于2013年9月開工建設(shè)，已累計完成投資約3400萬元。不同付費模式下，政府承擔(dān)的運營補貼支出責(zé) 任不同。配套投入支出責(zé)任是指政府承諾將提供的配套工程等其他投入責(zé)任，包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套設(shè)施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息。經(jīng)測算，項目運營期23年內(nèi)各運營補貼支出現(xiàn)值合計21,，（具體每年運營補貼支出現(xiàn)值情況，參見附表五：運營補貼支出測算分析表）。(1)政府支出在項目分析生命周期25年內(nèi)，經(jīng)測算政府共需支出19,，考慮到在全生命周期內(nèi)發(fā)生的具體時間，采用4%的折現(xiàn)率，政府累計支出現(xiàn)值為11,。第二類可分擔(dān)風(fēng)險包括：項目建設(shè)和運營期間可能發(fā)生的法規(guī)政治風(fēng)險、自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險等，需要政府和項目公司共擔(dān)的風(fēng)險，按照項目建設(shè)投資的1%考慮為80萬元，項目公司和政府各分擔(dān)50%；第三類不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險包括：主要項目運營期間受消費物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)等影響可能發(fā)生的價格調(diào)整和利潤按照項目運營成本5%考慮，鑒于本項目運營維護(hù)簡單的特點，項目運營期內(nèi)不再考慮每年增長變化因素進(jìn)行調(diào)價，具體調(diào)價方式在項目管理合同中雙方協(xié)商確定，包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套設(shè)施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的，本項目配套投入支出責(zé)任主要指建設(shè)用土地實物投入和已完工程投資，為降低項目運營成本支出，減少財政負(fù)擔(dān)，不作為項目資本，項目占地采用無償劃撥方式，項目建成完工后，依據(jù)審定結(jié)果率對運營補貼支出風(fēng)險責(zé)任，不可轉(zhuǎn)移和分擔(dān)，由政府承擔(dān)風(fēng)險支出。本項目采取社會資本全資方式組建項目公司，因此，項目不存在政府股權(quán)投資支出。建設(shè)地址位于安陽市東區(qū)污水處理廠排水口，沿茶店坡溝河道兩側(cè)規(guī)劃綠化用地向東至文白棉路。經(jīng)測算，本項目初始PSC值、PSC值和PSC現(xiàn)值如下：（詳見附表二:項目PSC值測算分析表），經(jīng)測算本項目PPPs值和PPP現(xiàn)值如下：，（詳見附件三：項目PPPs值測算分析表），計算得到項目全生，根據(jù)物有所值評價要求，當(dāng)物有所值評價量值和指數(shù)為，說明項目適宜采用PPP模式，本項目為全額政府付費項目，金流支撐能力，四、財政承受能力論證，本項目是東區(qū)污水廠升級改造的配套工程，項目可行性研究報告已經(jīng)安陽市發(fā)改委（安發(fā)改城市[20初始PSC值=14,； PSC值=20,； PSC現(xiàn)值=15,。（5）其他成本：本項目不存在其他成本。以上參見附件六：項目財務(wù)現(xiàn)金流量分析表（利潤率=8%）以及附件九：項目財務(wù)分析方案篩選說明。一個項目無法通過物有所值評價，則意味著此項目難以實施或被迫推遲。國家發(fā)改委則提出，審查結(jié)果作為項目決策的重要依據(jù)（顯然并非唯一依據(jù)）。如果出現(xiàn)二者基本接近或相當(dāng)?shù)那闆r，也就是說采用PPP模式處于可用可不用的臨界點時，則應(yīng)該側(cè)重定性評價進(jìn)行選擇?；镜脑瓌t是，不同的風(fēng)險應(yīng)該由能夠更加有效控制和管理風(fēng)險的一方來承擔(dān)，而且風(fēng)險與收益要對等。定量評價則相對客觀，也具有更加明確的步驟和程序，主要是通過對PPP項目的全生命周期內(nèi)政府支出凈成本現(xiàn)值和政府傳統(tǒng)采購模式的凈成本現(xiàn)值（即公共部門比較值，PSC）進(jìn)行比較然后得出結(jié)論。用老百姓喜聞樂見的白話來說，就意味著少花錢、多辦事、辦好事。其中，第八、九條規(guī)定，財政部門要會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作，對部分政府付費或政府補貼項目開展財政承受能力評價；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備。中選社會資本確定后，可根據(jù)最終簽訂的項目合同測算PPPa 值。三、【項目識別階段的定量分析】在項目識別階段，定量分析主要包括：（一）根據(jù)項目產(chǎn)出說明，設(shè)定參照項目并計算PSC 值；（根據(jù)參照項目的先取要求，在實際工作中難以找適合參考項目，可比性可參考價值低?！?1—80=預(yù)計項目對金融機構(gòu)的吸引力較高?！?1—100=預(yù)計社會資本在滿足公共需求的前提下，非常有可能充分利用資產(chǎn)額外收入。主要通過察看現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和政策等制度限制政府PPP模式實施項目來評分。全生命本是確定PPP合作期長短、付費多少、政府補貼等的重要依據(jù)。一個項目可以包含多個種類的資產(chǎn)，一般來說，項目的資產(chǎn)種類越多，由社會資本方實施，將實現(xiàn)更高的效率和更好的效果。項●81—100=資產(chǎn)的預(yù)期使用壽命大于40年。此外，一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)規(guī)模越大，才能夠采用PPP模式吸引社會資本參與?！?1—80=項目有效落實政府采購政策的潛力較大，預(yù)計后續(xù)通過進(jìn)一步采取措施可增強落實性?！?1—80=政府的PPP理念一般，但本項目相關(guān)政府部門及機構(gòu)具有較強的PP運作能力。●41—60=項目的產(chǎn)出規(guī)模要求不夠全面、清晰和可測量，并對如何交付提出要求?！?1—60= 2家社會資本方的工程技術(shù)代表和財務(wù)代表明確表達(dá)項目合作意愿高競爭程度大。主要通過察看項目將引起社會資本（或其聯(lián)合體）之間競爭的以及預(yù)計在隨后的項目準(zhǔn)備、采購等階段是否能夠采取促進(jìn)競爭的措施等來評●81—100=項目將引起社會資本（或其聯(lián)合體）之間競爭的潛力大且已存在明 證據(jù)或跡象，例如參與項目推介會的行業(yè)領(lǐng)先的國內(nèi)外企業(yè)數(shù)量較多。本指標(biāo)主要通過察看在項目識別階段項目績效指標(biāo)的設(shè)置情況來評分?！?1—80=項目資料表明，已進(jìn)行較為深入的風(fēng)險識別工作，預(yù)計其中的大部風(fēng)險可以在政府與社會資本合作方之間明確和合理分配。由以下三項目組合分值組成，獨立評分累加：● 020分 生命周期的價值獨立性：設(shè)計、建造和運營、維護(hù)等環(huán)節(jié)的項目權(quán)和運營責(zé)任的獨立性；● 2050分 設(shè)計、建造和運營、維護(hù)等環(huán)節(jié)的履約責(zé)任、投融資責(zé)任和風(fēng)險承夠有機結(jié)合在合同中；（合同可包括一級和二級項目合同）● 030分 設(shè)計、建造和運營、維護(hù)等環(huán)節(jié)社會資本方的角色分工或集成能夠投資效率匹配。注：（依據(jù)財政部PPP中心物有所值評價文件初稿）【專家小組構(gòu)成】：專家小組由不少于7 名專家組成，至少包括工程技術(shù)、金融、項目管理、財政和法律專家各一名。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113 號）等有關(guān)規(guī)定，開展PPP項目物有所值論證工作。（九）加大評價及監(jiān)管力度。按照政府性債務(wù)管理要求，做好融資平臺公司項目向PPP項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作。建立健全合同約束、收費調(diào)節(jié)、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核等一系列改革配套制度與機制，實現(xiàn)合作雙方風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)益融合、有限追索。這些補助或支持包括但不限于投資補助、貸款貼息、價格補貼，以及無償劃撥土地、讓渡項目公司中政府股東全部或部分分紅權(quán)等。按照盈利性由低到高的順序，可將PPP項目分為非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目，依此順序，相應(yīng)項目獲得的稅收優(yōu)惠程度應(yīng)是逐步降低的。三、完善稅收法規(guī)促進(jìn)PPP發(fā)展的建議現(xiàn)行有關(guān)稅收法規(guī)及政策主要是針對傳統(tǒng)企業(yè)或事業(yè)單位制定的，不適應(yīng)或不能完全適應(yīng)PPP發(fā)展的需要。價格補貼就是政府對社會資本執(zhí)行此類價格政策后向其提供的差價補償，而這種差價原本就屬于社會資本經(jīng)營性收入的一部分，只是由社會資本先讓渡給了消費者，最后又以政府補助的形式將其找補回來而已。如果不只是針對地方享有的稅收進(jìn)行減免，而是連同**分享的部分也進(jìn)行了減免，其實質(zhì)構(gòu)成了**對地方性PPP項目的直接補貼，或是**對地方的間接轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前的所得稅優(yōu)惠是“三免三減半”，期限短，而PPP項目多是投資規(guī)模大、回收周期長的項目，短則三、五年，長則二、三十年。企業(yè)購置并實際使用符合有關(guān)政策規(guī)定的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，該專用設(shè)備的投資額的10%可以從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免，當(dāng)年不足抵免的，可在以后5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。PPP項目應(yīng)如何交稅 PPP的成功運行是建立在項目自身“財務(wù)平衡”的基礎(chǔ)上的，而在此方面，稅收激勵措施又有著不可或缺的作用。我們認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況的主要原因有兩方面，一是財政部以同期地方政府債券收益率作為選擇折現(xiàn)率的參照標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)存在的問題是，在“政府缺錢”已是不爭事實的現(xiàn)狀條件下，地方政府債券收益率（不超過4%）究竟能否用來衡量政府方真正的資金成本？二是對于PSC值與PPP值的計算口徑出入過大，僅從數(shù)值分布來看，PSC值屬于“大數(shù)值在前”，而PPP值屬于“年度平均，略微上浮”，這就導(dǎo)致折現(xiàn)率越高，項目越容易通過定量評價的情況出現(xiàn)。例如，某新建養(yǎng)老PPP項目使用“項目規(guī)模大小”作為物有所值定性分析的補充評價指標(biāo)之一，但是第三方機構(gòu)將“有利（81100）”一項的評價標(biāo)準(zhǔn)定為“項目規(guī)模超過100畝”，這樣的評價標(biāo)準(zhǔn)明顯有悖于《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》對于養(yǎng)老項目宗地規(guī)模的要求。由于財政部對于物有所值評價的操作指引出臺較晚（財金[2015]167號文于2015年12月底發(fā)布），造成之前的物有所值評價處于無序狀態(tài)，僅筆者就見到過十余個版本的評價標(biāo)準(zhǔn)，而且部分標(biāo)準(zhǔn)或與PPP物有所值的評價思維脫軌——如某保障房PPP項目的定性評價標(biāo)準(zhǔn)基本上就是運作此項目的經(jīng)濟與社會價值（與項目可研報告的類同）；或流于形式——如將定量評價做成“數(shù)字游戲”，部分定量評價甚至采用“不折現(xiàn)”的方法，以求“速戰(zhàn)速決”。二是除了對每一個二級指標(biāo)都給出評價標(biāo)準(zhǔn)外，還結(jié)合項目內(nèi)容，給出周詳?shù)脑u價信息，以便于評審專家獲得更為詳實的項目信息，做出更為準(zhǔn)確的判斷。針對上述問題，我們試圖通過“將定性標(biāo)準(zhǔn)定量化”的方式予以解決，但是除了部分與當(dāng)?shù)貙嶋H情況有關(guān)的指標(biāo)數(shù)據(jù)可以通過實地調(diào)研獲取外，大部分定量化的標(biāo)準(zhǔn)制定需要項目所處行業(yè)的大數(shù)據(jù)支持，通過打造項目信息共享的綜合平臺，提升PPP項目咨詢服務(wù)工作的效率與準(zhǔn)度，應(yīng)當(dāng)是行業(yè)主管部門未來的重要工作之一。目前，絕大多數(shù)PPP項目在進(jìn)行定量分析時都以第一種方式選擇參照項目，但是這種方式往往被變通為“總投入相當(dāng)，只是變更了投資主體”，而缺少對于建設(shè)時間、實際成本節(jié)省或超支及融資成本的考量。一、當(dāng)前適用于PPP的主要稅收法規(guī)政策目前，我國還沒有制定專門的法規(guī)政策來解決PPP的涉稅問題，為了鼓勵社會資本參與PPP項目，只能比照適用某些既有的稅收法規(guī)及政策措施。當(dāng)時的大背景是，為了減少歐美金融危機給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來不利的影響，政府制定了激勵企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的稅收優(yōu)惠政策，這些政策并不是針對PPP模式的運用而出臺的。在既有的稅收減免政策中，無論是所得稅的減免，還是增值稅的減免，都是一律全減或全免。對于這種補助，如何進(jìn)行稅務(wù)處理，目前并無明確規(guī)定?？梢?，不能僅從形式上判斷PPP模式下的價格補貼是否屬于不征稅收入。由于PPP項目參與方眾多、利益訴求不一，交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多，投資規(guī)模巨大、回收周期長等，所以，PPP項目在其全生命周期內(nèi)涉及的稅務(wù)問題要比一般企業(yè)經(jīng)營活動中遇到的稅務(wù)問題復(fù)雜得多。另外，在制訂稅收優(yōu)惠政策時，還要注意由此可能帶來的市場競爭扭曲問題?，F(xiàn)提出以下意見：一、總體目標(biāo)（一）轉(zhuǎn)變供給方式。在項目論證、選擇合作伙伴、制定和履行各類合同、組織績效評價等各個環(huán)節(jié)做到依法依規(guī)，并嚴(yán)格按照要求進(jìn)行信息公開，接受各方監(jiān)督；嚴(yán)格按照特許經(jīng)營合同，規(guī)范運作，防止政府失信違約、合作伙伴獲取不正當(dāng)利益。不同的項目可根據(jù)實際情況，將各項權(quán)益通過有效打包整合提升收益能力，以促進(jìn)一體化經(jīng)營、提高運營效率。收費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報的，在依法給予融資支持，項目沿線一定范圍土地開發(fā)使用等支持措施仍不能完全覆蓋成本的，可考慮給予合理的財政補貼。定量分析由各地根據(jù)實際情況開展。二、物有所值評價報告編制第一節(jié) 項目基礎(chǔ)信息（一）基本情況： ：：在建或建成 ：：：可研、環(huán)評、土地等：申報、設(shè)計、融資、采購、施工、運行 ：開工和計劃完成時間（二）項目產(chǎn)出說明（三）項目運作方式（四）項目風(fēng)險識別與分配框架：（五）項目投融資結(jié)構(gòu)安排：總投資及資本構(gòu)成、項目融資結(jié)構(gòu)安排（六）項目收益情況說明：總收益、收入來源、收費價格和定價機制（七）社會資本介入情況（如有）（八）其他必要說明的情況（如有）等第二節(jié) 項目定性分析（一）【定性分析的目的】：定性分析重點關(guān)注項目采