【正文】 設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項目建設(shè)管理體制改革施行方案和上海市建設(shè)交通系統(tǒng)工程管理公司暫行規(guī)定。這樣，既有充分發(fā)揮建設(shè)行政主管部門工程建設(shè)管理的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，又有利于提高工程項目管理水平，全 在 20xx 年進(jìn)行的機構(gòu)改革中， 市建設(shè)局根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)指示提出工務(wù)局的組建方案，經(jīng)市委渾委會原則批準(zhǔn)。 特區(qū)成立初期，市政府成立基礎(chǔ)工作組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌 政府投資的市政工程建設(shè)。合同中也要指出在支付時的一些特別程序，比如竣工結(jié)算時 造價管理機制。這種采購模式開始于 1992 我國在公路建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嶋H上曾經(jīng)小范圍的實驗過這種模式，但最終沒有推廣。代理單位參與市場競爭，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，有利于規(guī)范市場交易行為，有利于提高招標(biāo)投標(biāo)的質(zhì)量，也有利于擴大招標(biāo)投標(biāo)覆蓋面。也可以考慮建立政府 (三 )建立以可持續(xù)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的 該體系應(yīng)該由經(jīng)濟效益評價指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)三 (四 ) 我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度經(jīng)過十幾年的推行與實踐，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗，一套適用于國情的招標(biāo)投標(biāo)管理體制已基本形成。在項目的設(shè)計審定以及工程竣工驗收這兩個環(huán)節(jié)，必須經(jīng)過使用單 這種政府投資項目管理專門機構(gòu)的人才來源主要是建設(shè)行政主管部門，因此該機構(gòu)的組建工作主要由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，并隸屬于建 (二 ) 建立、健全并逐步完善專門針對政府投資工程的法律法規(guī)。對經(jīng)營性政府投資工程仍然堅持項目法人責(zé)任制，對非經(jīng)營性政府投資工程設(shè)立專門的管理機構(gòu)進(jìn)行 2 (1)對經(jīng)營性政府投資工程仍然堅持項目法人責(zé)任制。對政府投資工程的業(yè)主來說，會造成監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場和建設(shè)管理的法律法規(guī)對政府投資工程缺乏約束力。而在非經(jīng)營性項目中，由于目前尚沒有形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。 機構(gòu)重 復(fù)設(shè)置，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。 充分依靠專業(yè)人士和中介組織，這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機構(gòu)本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政府除了自身對項目進(jìn)行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來管理，政府實施監(jiān)督。 機構(gòu)之間權(quán)力，責(zé)任匹配，互相之間制約。但這樣的主管機構(gòu)在政府投資工程的實施中，只行使 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 10 頁 共 32 頁 業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運作依然要遵循一般工程的運作模式。對于經(jīng)營性投資項目 (主要包括大型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程 )，由于在營運后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作。 基于政府投資工程的這種性質(zhì)，發(fā)達(dá)國家政府對這部分工作管理的基本目標(biāo)是： (1)公平。即在項目計劃確定以后，由有關(guān)政府部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國各省市、地區(qū)通過探索而出現(xiàn)的對政府投資工程的新型的管理方式，按管理機構(gòu)的性質(zhì)分，有政府機關(guān)型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。最著名的當(dāng)屬三峽工程，深圳的鹽田港、地鐵工程以及各地的高速公路建設(shè)等。 二、我國政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀 (一 )歷史沿革 我國政府投資工程的管理方式的變革與我國工程項目的投資主體格局的變化有著密不可分的關(guān)系。 財政擔(dān)保銀行貸款投資的政府投資工程是指由國家或地方財政承諾擔(dān)保的銀行貸款投資工程。 (二 )政府投資工程的分類 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 5 頁 共 32 頁 按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府投資工程可以分為不同的種類。這個概念把政府投資工 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 4 頁 共 32 頁 程的資金來源進(jìn)一步擴大到財政性資金以外，即除了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財政性資金外，政府投資工程的資金還包括政策性貸款和債券，如國家開發(fā)銀行的貸款、國債或地方財政性債券等，以及來自外國政府和國際金融機構(gòu)的貸款和贈款等。財政性基本建設(shè)資金投資項目是指經(jīng)政府職能部門批準(zhǔn)立項，由各類財政性基本建設(shè)資金投資或部分投資的項目。 深圳及上海市等地在政府投資工程改革實踐中形成了多種模式。 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 1 頁 共 32 頁 政府投資項目管理體制改革研究與實踐 政府投資項目作為政府實踐其職能的一種重要手段，在我國的經(jīng)濟活動中起著非常重要的作用，同時也受到社會的密切關(guān)注。 天津理工學(xué)院造價工程師培訓(xùn)中心 (TCCCE)在承擔(dān)天津市軟科學(xué)課題“政府投資項目的投資控制體制研究”中，通過研究發(fā)達(dá)國家及我國香港和臺灣地區(qū)政府投資項目管理的成功經(jīng)驗以及有關(guān)的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)理論，針對我國政府投資項目的特點，提出了我國政府投資項目的決策方法、工程采購方式、建 設(shè)方式以及支付體系的改革建議。具體說來，大致有如下幾種： 財政部財基字〔 1999〕 37 號文提出的財政性基本建設(shè)資金投資項目。即政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資 項目。我國的國家機關(guān)和實行預(yù)算管理的事業(yè)單位、團體組織履行 自己的職能所使用的資金，既有預(yù)算內(nèi)的、也有預(yù)算外的，這是我國財政性資金的特色，國外財政資金只有預(yù)算內(nèi)資金，另外，財政性資金還包括國債資金，因為它需要國家財政償還，相當(dāng)于國家未來的稅收收入。財政性資金投資的政府投資工程包括財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金的投資工程，包括使用納入財政預(yù)算管理專項基金中的用于基本建設(shè)的投資工程 (如國債專項投 資項目等 )。學(xué)校、醫(yī)院以及各行政、司法機關(guān)的辦公樓以及一些工程都屬于此類。按照國家計委計建設(shè)〔 1996〕 673 號文《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定 》，經(jīng)營性建設(shè)項目必須組建項目法人， 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 7 頁 共 32 頁 項目法人為依法設(shè)立的獨立性機構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負(fù)責(zé)。 專業(yè)機構(gòu)型。 (3)企業(yè)型。其三，政府采購機構(gòu)必須公布其采購特定商品和接受任何投標(biāo)的意圖并接受他們的投標(biāo)。政府工程一般又分為經(jīng)營性投資項目和非經(jīng)營性投資項目。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府采購的理論和實踐表明，國際上大多數(shù)采購職能都是獨特的，需要掌握專門的知識才能成功地完成，集中采購允許采用專家并使專家的技術(shù)在不斷的采購實踐中得到不斷的提高；集中采購便于明確責(zé)任，因為在采購權(quán)利分散時，很容易產(chǎn) 生規(guī)避責(zé)任的情況；集中采購還便于保證采購者立場的客觀性；集中采購也有利于提高運行效率，通過合并采購或增加采購量而降低價格；集中采購也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實施。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證政府投資工程達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴。由于工程建設(shè)的管理具有 很強的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是政府投資工程多是關(guān)系國計民生的重點工程，對工程的質(zhì)量、工期、造價控制要求都很高，由臨時組建的項目班子進(jìn)行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國家的有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不熟悉法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識，而且，這些臨時項目班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在實踐中出現(xiàn)了一些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問題，由這些外行業(yè)主進(jìn)行政府投資工程的管理，會導(dǎo)致工程建設(shè)過程中投資浪費，建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì)量、安全問題。在經(jīng)營性項目中，由于實行了項目法人負(fù)責(zé)制，相對來講， 對項目管理者有一定的監(jiān)督、考核機制，在一定程度上可以抑制其投資沖動。由于政府投資工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機構(gòu)和部門，可能既負(fù)責(zé)項目的組織實施，又行使建設(shè)市場監(jiān)管的職責(zé)，這無異于 運動員與裁判二任一身，其間規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說不清道不明。前者強調(diào)建立政府投資專門機構(gòu)，借助社會中介機構(gòu)的力 量直接實施管理，才者則強調(diào)用市場的辦法進(jìn)行調(diào)控，政府只管建筑市場秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、 其次，將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營性政府投資工程和經(jīng)營性政府投資工程，實行不同的管理方式。該 各級政府建立政府投資工程專門管理機構(gòu)后，應(yīng)相應(yīng)取消相關(guān)部門 4)該機構(gòu)應(yīng)建立與使用單位的良好的合作機構(gòu)，在由使用單位提出的項目建議書得到在計委批準(zhǔn)后，該單位應(yīng)會同需求單位進(jìn) 行可行性研究。為了有效的遏制承包商的舞弊行為，可以要求承包商的參與政府投資工程時，必須提供有關(guān)資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科?？傊诮窈笠欢螘r間內(nèi)，我國的評價定標(biāo)仍將是多種辦法并存的格局，但是定量代替定性評標(biāo)辦法將是一個發(fā)展趨 3 通過各級招標(biāo)投標(biāo)管理機構(gòu)的努力，將首先在招標(biāo)中杜絕倒手轉(zhuǎn)包，掛靠承包現(xiàn)象，以維護市場秩序，保證工程質(zhì)量；繼續(xù)提倡公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)等競爭性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，堅決杜絕 假招標(biāo)；加強上級招標(biāo)辦對下級招標(biāo)辦的監(jiān)督管理，并逐步建立群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論 中