【正文】 設(shè)交通系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革施行方案和上海市建設(shè)交通系統(tǒng)工程管理公司暫行規(guī)定。這樣，既有充分發(fā)揮建設(shè)行政主管部門(mén)工程建設(shè)管理的人才、專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，又有利于提高工程項(xiàng)目管理水平，全 在 20xx 年進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革中， 市建設(shè)局根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)指示提出工務(wù)局的組建方案，經(jīng)市委渾委會(huì)原則批準(zhǔn)。 特區(qū)成立初期，市政府成立基礎(chǔ)工作組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌 政府投資的市政工程建設(shè)。合同中也要指出在支付時(shí)的一些特別程序，比如竣工結(jié)算時(shí) 造價(jià)管理機(jī)制。這種采購(gòu)模式開(kāi)始于 1992 我國(guó)在公路建設(shè)等領(lǐng)域?qū)嶋H上曾經(jīng)小范圍的實(shí)驗(yàn)過(guò)這種模式，但最終沒(méi)有推廣。代理單位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，有利于規(guī)范市場(chǎng)交易行為，有利于提高招標(biāo)投標(biāo)的質(zhì)量，也有利于擴(kuò)大招標(biāo)投標(biāo)覆蓋面。也可以考慮建立政府 (三 )建立以可持續(xù)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的 該體系應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)三 (四 ) 我國(guó)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度經(jīng)過(guò)十幾年的推行與實(shí)踐，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，一套適用于國(guó)情的招標(biāo)投標(biāo)管理體制已基本形成。在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定以及工程竣工驗(yàn)收這兩個(gè)環(huán)節(jié)，必須經(jīng)過(guò)使用單 這種政府投資項(xiàng)目管理專門(mén)機(jī)構(gòu)的人才來(lái)源主要是建設(shè)行政主管部門(mén)，因此該機(jī)構(gòu)的組建工作主要由建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，并隸屬于建 (二 ) 建立、健全并逐步完善專門(mén)針對(duì)政府投資工程的法律法規(guī)。對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資工程仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程設(shè)立專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行 2 (1)對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資工程仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制。對(duì)政府投資工程的業(yè)主來(lái)說(shuō)，會(huì)造成監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)管理的法律法規(guī)對(duì)政府投資工程缺乏約束力。而在非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，由于目前尚沒(méi)有形成有效的制約機(jī)制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。 機(jī)構(gòu)重 復(fù)設(shè)置，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。 充分依靠專業(yè)人士和中介組織，這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成；另一方面，還表現(xiàn)在政府除了自身對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理外，一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來(lái)管理，政府實(shí)施監(jiān)督。 機(jī)構(gòu)之間權(quán)力，責(zé)任匹配，互相之間制約。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資工程的實(shí)施中，只行使 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 10 頁(yè) 共 32 頁(yè) 業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運(yùn)作依然要遵循一般工程的運(yùn)作模式。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目 (主要包括大型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程 )，由于在營(yíng)運(yùn)后有盈利保證，一般都完全按私人工程的方式操作。 基于政府投資工程的這種性質(zhì)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)這部分工作管理的基本目標(biāo)是： (1)公平。即在項(xiàng)目計(jì)劃確定以后，由有關(guān)政府部門(mén)委托一家企業(yè)代行業(yè)主職能。這是最近幾年隨著改革的不斷深化，我國(guó)各省市、地區(qū)通過(guò)探索而出現(xiàn)的對(duì)政府投資工程的新型的管理方式，按管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)分，有政府機(jī)關(guān)型、事業(yè)單位型、企業(yè)型。最著名的當(dāng)屬三峽工程，深圳的鹽田港、地鐵工程以及各地的高速公路建設(shè)等。 二、我國(guó)政府投資工程管理方式的歷史沿革及現(xiàn)狀 (一 )歷史沿革 我國(guó)政府投資工程的管理方式的變革與我國(guó)工程項(xiàng)目的投資主體格局的變化有著密不可分的關(guān)系。 財(cái)政擔(dān)保銀行貸款投資的政府投資工程是指由國(guó)家或地方財(cái)政承諾擔(dān)保的銀行貸款投資工程。 (二 )政府投資工程的分類 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 5 頁(yè) 共 32 頁(yè) 按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府投資工程可以分為不同的種類。這個(gè)概念把政府投資工 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 4 頁(yè) 共 32 頁(yè) 程的資金來(lái)源進(jìn)一步擴(kuò)大到財(cái)政性資金以外，即除了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的財(cái)政性資金外，政府投資工程的資金還包括政策性貸款和債券，如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款、國(guó)債或地方財(cái)政性債券等，以及來(lái)自外國(guó)政府和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的貸款和贈(zèng)款等。財(cái)政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目是指經(jīng)政府職能部門(mén)批準(zhǔn)立項(xiàng)，由各類財(cái)政性基本建設(shè)資金投資或部分投資的項(xiàng)目。 深圳及上海市等地在政府投資工程改革實(shí)踐中形成了多種模式。 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 1 頁(yè) 共 32 頁(yè) 政府投資項(xiàng)目管理體制改革研究與實(shí)踐 政府投資項(xiàng)目作為政府實(shí)踐其職能的一種重要手段，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中起著非常重要的作用，同時(shí)也受到社會(huì)的密切關(guān)注。 天津理工學(xué)院造價(jià)工程師培訓(xùn)中心 (TCCCE)在承擔(dān)天津市軟科學(xué)課題“政府投資項(xiàng)目的投資控制體制研究”中，通過(guò)研究發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)政府投資項(xiàng)目管理的成功經(jīng)驗(yàn)以及有關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論，針對(duì)我國(guó)政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，提出了我國(guó)政府投資項(xiàng)目的決策方法、工程采購(gòu)方式、建 設(shè)方式以及支付體系的改革建議。具體說(shuō)來(lái)，大致有如下幾種： 財(cái)政部財(cái)基字〔 1999〕 37 號(hào)文提出的財(cái)政性基本建設(shè)資金投資項(xiàng)目。即政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資，發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資 項(xiàng)目。我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)和實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位、團(tuán)體組織履行 自己的職能所使用的資金，既有預(yù)算內(nèi)的、也有預(yù)算外的，這是我國(guó)財(cái)政性資金的特色，國(guó)外財(cái)政資金只有預(yù)算內(nèi)資金，另外，財(cái)政性資金還包括國(guó)債資金，因?yàn)樗枰獓?guó)家財(cái)政償還，相當(dāng)于國(guó)家未來(lái)的稅收收入。財(cái)政性資金投資的政府投資工程包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金的投資工程，包括使用納入財(cái)政預(yù)算管理專項(xiàng)基金中的用于基本建設(shè)的投資工程 (如國(guó)債專項(xiàng)投 資項(xiàng)目等 )。學(xué)校、醫(yī)院以及各行政、司法機(jī)關(guān)的辦公樓以及一些工程都屬于此類。按照國(guó)家計(jì)委計(jì)建設(shè)〔 1996〕 673 號(hào)文《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定 》，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人， 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 7 頁(yè) 共 32 頁(yè) 項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)。 專業(yè)機(jī)構(gòu)型。 (3)企業(yè)型。其三，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須公布其采購(gòu)特定商品和接受任何投標(biāo)的意圖并接受他們的投標(biāo)。政府工程一般又分為經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府采購(gòu)的理論和實(shí)踐表明，國(guó)際上大多數(shù)采購(gòu)職能都是獨(dú)特的，需要掌握專門(mén)的知識(shí)才能成功地完成，集中采購(gòu)允許采用專家并使專家的技術(shù)在不斷的采購(gòu)實(shí)踐中得到不斷的提高；集中采購(gòu)便于明確責(zé)任，因?yàn)樵诓少?gòu)權(quán)利分散時(shí)，很容易產(chǎn) 生規(guī)避責(zé)任的情況；集中采購(gòu)還便于保證采購(gòu)者立場(chǎng)的客觀性；集中采購(gòu)也有利于提高運(yùn)行效率，通過(guò)合并采購(gòu)或增加采購(gòu)量而降低價(jià)格；集中采購(gòu)也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實(shí)施。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證政府投資工程達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門(mén)如有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門(mén)投訴。由于工程建設(shè)的管理具有 很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是政府投資工程多是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)工程，對(duì)工程的質(zhì)量、工期、造價(jià)控制要求都很高，由臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子進(jìn)行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國(guó)家的有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不熟悉法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識(shí)，而且，這些臨時(shí)項(xiàng)目班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問(wèn)題，由這些外行業(yè)主進(jìn)行政府投資工程的管理，會(huì)導(dǎo)致工程建設(shè)過(guò)程中投資浪費(fèi)，建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì)量、安全問(wèn)題。在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，由于實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，相對(duì)來(lái)講， 對(duì)項(xiàng)目管理者有一定的監(jiān)督、考核機(jī)制，在一定程度上可以抑制其投資沖動(dòng)。由于政府投資工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機(jī)構(gòu)和部門(mén)，可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，這無(wú)異于 運(yùn)動(dòng)員與裁判二任一身，其間規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說(shuō)不清道不明。前者強(qiáng)調(diào)建立政府投資專門(mén)機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力 量直接實(shí)施管理，才者則強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)的辦法進(jìn)行調(diào)控，政府只管建筑市場(chǎng)秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、 其次，將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營(yíng)性政府投資工程和經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，實(shí)行不同的管理方式。該 各級(jí)政府建立政府投資工程專門(mén)管理機(jī)構(gòu)后，應(yīng)相應(yīng)取消相關(guān)部門(mén) 4)該機(jī)構(gòu)應(yīng)建立與使用單位的良好的合作機(jī)構(gòu)，在由使用單位提出的項(xiàng)目建議書(shū)得到在計(jì)委批準(zhǔn)后，該單位應(yīng)會(huì)同需求單位進(jìn) 行可行性研究。為了有效的遏制承包商的舞弊行為，可以要求承包商的參與政府投資工程時(shí)，必須提供有關(guān)資料來(lái)證明自己沒(méi)有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科?？傊?，在今后一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的評(píng)價(jià)定標(biāo)仍將是多種辦法并存的格局，但是定量代替定性評(píng)標(biāo)辦法將是一個(gè)發(fā)展趨 3 通過(guò)各級(jí)招標(biāo)投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)的努力，將首先在招標(biāo)中杜絕倒手轉(zhuǎn)包，掛靠承包現(xiàn)象，以維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證工程質(zhì)量；繼續(xù)提倡公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，嚴(yán)格限制議標(biāo)，堅(jiān)決杜絕 假招標(biāo)；加強(qiáng)上級(jí)招標(biāo)辦對(duì)下級(jí)招標(biāo)辦的監(jiān)督管理，并逐步建立群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論 中