【正文】 出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。可以向制定提出建議。第四講：行政訴訟中的一審、二審和再審主講人：最高人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)李廣宇法官一、本次修法有以下特點(diǎn)精細(xì)化。臺(tái)灣行政訴訟法條文308條，準(zhǔn)用民事訴訟法條文、原則。一律公開(kāi)宣判。例：美國(guó)大法官法蘭克福特主動(dòng)回避自己有事前傾向的案件。/第五十八條　經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理；被告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決。/一并審理民事?tīng)?zhēng)議很多行政爭(zhēng)議的背后都有民事?tīng)?zhēng)議的存在，民行爭(zhēng)議交織情況多發(fā)。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。對(duì)合法性評(píng)判的表述，在是裁判理由中說(shuō)明，還是在裁判主文中說(shuō)明。人民法院應(yīng)當(dāng)在收到答辯狀之日起五日內(nèi)，將答辯狀副本發(fā)送原告。解決行政爭(zhēng)議作為立法宗旨改變了訴訟格局行政爭(zhēng)議由原被告兩造產(chǎn)生，法院應(yīng)居中裁判，但合法性審查是單向的，原告發(fā)起訴訟后，就看法院如何審行政機(jī)關(guān)了。新法不履行法定職責(zé)之訴的“兩個(gè)月”，并非起訴期限，而是留給行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的期限。行政訴訟還是要堅(jiān)持當(dāng)事人主義，客觀秩序維護(hù)只應(yīng)用在與公共利益有關(guān)的法律關(guān)系。很多英美法系國(guó)家證據(jù)規(guī)則出臺(tái)比較晚，而在大陸法系國(guó)家規(guī)則感比較強(qiáng)烈。訴權(quán)事實(shí)的舉證：針對(duì)原告資格的舉證責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？這是訴權(quán)事實(shí)。但是因被告原因?qū)е聼o(wú)法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，這是舉證責(zé)任倒置。從行政訴訟法規(guī)定來(lái)看，前三類事實(shí)，訴權(quán)事實(shí)、合法性事實(shí)、損害事實(shí)都有規(guī)定。（四）復(fù)議機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任復(fù)議機(jī)關(guān)證明的內(nèi)容是什么，是否是原行政行為合法？如果原行為機(jī)關(guān)不舉證，復(fù)議機(jī)關(guān)提供的證據(jù)能證明原行為合法，那是不是與原行政行為沒(méi)有關(guān)系？這個(gè)問(wèn)題在司法解釋起草中正在討論。（六）證據(jù)的開(kāi)示所有證據(jù)必須在法庭上公開(kāi)出示。公開(kāi)，認(rèn)證是法官的腦力活動(dòng)，要公開(kāi)認(rèn)證的思路、過(guò)程、方法。有些學(xué)者戲稱為“半截子工程”，“鋸箭療法”。這個(gè)案例說(shuō)明，我們以前采取的維持判決方式所帶來(lái)的問(wèn)題就是，維持判決等于將法院判決的既判力加在了行政行為之上，被維持的行政行為由于受到法院判決的羈束，即使行政機(jī)關(guān)后來(lái)發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題也無(wú)法自行更正。這里指的是被訴的行政行為的法律法規(guī)運(yùn)用是否正確，是否充分全面的掌握相關(guān)法律依據(jù)，提供法律依據(jù)的責(zé)任在行政機(jī)關(guān)，不僅要提供作出行為的證據(jù)，還要提供作出行為的法律依據(jù)，法官還要看這些法律依據(jù)是否適用全面，不能以行政機(jī)關(guān)未向法庭提交為理由不審查考慮。其中包括對(duì)授權(quán)規(guī)范可用性的審查。明顯不當(dāng)包含對(duì)不同主體不對(duì)等。（六）確認(rèn)判決的適用確認(rèn)違法74條是確認(rèn)違法，74條第一款[6]相當(dāng)于駁回訴訟請(qǐng)求，第二款相當(dāng)于撤銷。確認(rèn)無(wú)效不受當(dāng)事人請(qǐng)求的約束，如果原告起訴撤銷，法院認(rèn)為無(wú)效可以判決無(wú)效，原告起訴無(wú)效，法院認(rèn)為有效的但有可能撤銷的要看是否過(guò)起訴期限。如果賠償請(qǐng)求原告沒(méi)有提，法院是否能夠直接判決賠償？在理論上，不應(yīng)該判，但這種情況下我們可以釋明。（八）行政協(xié)議判決本次修改將行政協(xié)議納入受案范圍。但是兩者相比之下，會(huì)顯得訴訟判決執(zhí)行的程序更加不合適，因?yàn)榇祟愸g回訴訟請(qǐng)求的判決沒(méi)有執(zhí)行的標(biāo)的。我對(duì)行政審判新常態(tài)的特點(diǎn)概括為四個(gè)問(wèn)題。因此，本次修改立法機(jī)關(guān)沒(méi)有采納有些人提出的取消行政訴訟合法性審查原則，或者增加合理性審查原則是有道理的。第二，要考慮發(fā)展穩(wěn)定的價(jià)值?！胺傻牡拙€不能突破，法律的紅線不能突破。完整的事實(shí)審查包括：(1)行政行為是否滿足法律規(guī)定的事實(shí)要件，(2)每一個(gè)事實(shí)要件必須用相應(yīng)的證據(jù)來(lái)證實(shí)，(3)每一個(gè)證實(shí)法定事實(shí)要件的證據(jù)必須是可定案證據(jù)。以上概念需要我們通過(guò)實(shí)踐案例逐步地具體化。第四，要審查是否?！懊黠@不當(dāng)”不僅僅是指實(shí)體上的明顯不當(dāng)，還包括程序上的明顯不當(dāng)，“濫用職權(quán)”不僅僅是實(shí)體上的濫用職權(quán)，還包括程序上的濫用職權(quán)。第二，要進(jìn)行事實(shí)審查。習(xí)總書(shū)記講的這么幾段話是我們搞好行政審判的巨大的精神武器：“政法工作人員在政法工作中，只服從自己，只服從法律。法律不可以完全絕對(duì)的表達(dá)公平正義，而且公平正義本身是不斷完善發(fā)展的，而法律總是相對(duì)穩(wěn)定的。堅(jiān)持合法性原則是防止行政審判權(quán)濫用的重大措施。關(guān)注法客帝國(guó)（Empirelawyers），傳播法治正能量！因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，就講到這里。三、行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行的修改（一）關(guān)于申請(qǐng)執(zhí)行的期限，行政強(qiáng)制執(zhí)行法和行政訴訟法解釋以前的規(guī)定不一樣，強(qiáng)制執(zhí)行法規(guī)定的是3個(gè)月內(nèi)，此前的司法解釋是180天，那么其實(shí)很好辦，那就按照法律來(lái)處理。人民法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。76條規(guī)定[8]，在無(wú)法撤銷的情況下，不撤銷的同時(shí)可以確認(rèn)違法和無(wú)效的，并可判決采取補(bǔ)救措施，但是賠償不包含在補(bǔ)救之內(nèi)，賠償是單獨(dú)的形式。”確認(rèn)無(wú)效75條[7]中出現(xiàn)了確認(rèn)無(wú)效判決。（五）義務(wù)判決和給付判決的適用要實(shí)質(zhì)性解決糾紛，義務(wù)判決和給付判決應(yīng)當(dāng)能夠具體化的盡量具體化，否則又會(huì)倒退回過(guò)去。關(guān)于濫用職權(quán)和明顯不當(dāng)如何區(qū)分呢？個(gè)人認(rèn)為，濫用職權(quán)主要是從主觀上講的目的不當(dāng)或考慮不當(dāng)，該考慮的不考慮，不該考慮的考慮立了，例如釣魚(yú)執(zhí)法。正當(dāng)程序是對(duì)法定程序是重要補(bǔ)充，尤其在法律不健全的時(shí)候給我們行政法官留下了很大的可以發(fā)揮的空間。要結(jié)合證據(jù)規(guī)則來(lái)判斷，是否能形成確信。后來(lái)賀院長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)初我把房子宅基地登大了，把賀院長(zhǎng)房子宅基地范圍一部分登記在我的范圍內(nèi)過(guò)戶給孔庭長(zhǎng)?！倍⑴袥Q方式的改變改變判決方式是為了貫徹實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的立法主線。全面，全面審查證據(jù)，不僅要對(duì)每一個(gè)證據(jù)評(píng)估，還要做綜合評(píng)估。還有涉公共利益的也應(yīng)當(dāng)依職權(quán)調(diào)查。關(guān)于舉證時(shí)限的例外：被告不提供或者預(yù)期無(wú)正當(dāng)理由不提供視為沒(méi)有證據(jù)，但是涉及第三人利益的除外?！痹V訟事實(shí)訴訟事實(shí)一般是誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，有些時(shí)候要法院來(lái)證明訴訟事實(shí)。然后剩下的合法性事實(shí)還是被告舉證。如果視聽(tīng)資料是以電子數(shù)據(jù)形式出現(xiàn)，則適用電子數(shù)據(jù)的舉證規(guī)則。一、證據(jù)規(guī)則的修改三大訴訟制度都是以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，那么事實(shí)以什么證明，就得靠證據(jù)。在一審中無(wú)正當(dāng)理由不提出證據(jù)，藏著掖著，是對(duì)司法的藐視，法院不予接受，導(dǎo)致證據(jù)失權(quán)。對(duì)訴訟類型化的呼吁主張?jiān)V訟類型化出于正確適用法律、提高審判質(zhì)量的考慮。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是原處分機(jī)關(guān)。/第六十七條　人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起五日內(nèi)，將起訴狀副本發(fā)送被告。建議搭建規(guī)范性文件合法性審查結(jié)論的平臺(tái)。/審判法律依據(jù)/第六十三條　人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。/第六十條第一款　人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但有下列情形之一的，裁定停止執(zhí)行：……//第五十七條/視為撤訴和缺席判決兩次傳喚改為一次傳票傳喚。/回避制度回避是當(dāng)事人重要的程序權(quán)利，但也不能隨意提出回避申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。例：南通市港閘區(qū)法院規(guī)制濫用訴權(quán)案一審裁定。民事訴訟化。當(dāng)前，行政審判工作的有利條件比以往任何時(shí)候都多，我們應(yīng)當(dāng)有信心搞好行政審判工作。主要審查對(duì)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定是否違反上位法。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。無(wú)效行政行為是否適用起訴期限，尚無(wú)定論。人民法院判決第三人承擔(dān)義務(wù)或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴。兩被告在庭審中的關(guān)系如何確定，舉證質(zhì)證如何進(jìn)行，需要盡快統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。吸收了若干解釋的內(nèi)容，相對(duì)人和利害關(guān)系人。/第六條　人民法院審理行政案件，對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查。國(guó)務(wù)院、最高院和部分地方政府積極支持負(fù)責(zé)人出庭制度，執(zhí)行該制度時(shí)從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)為有必要的，可以向行政機(jī)關(guān)提出建議。各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議。關(guān)于法律最終裁決，就是行政終局的問(wèn)題，實(shí)際上現(xiàn)在行政終局的越來(lái)越少，只有少數(shù)法律有規(guī)定，其余的均沒(méi)有排除法院的審查。檢察院監(jiān)督制度從目前的運(yùn)行情況看，是有一定的積極效果。寫(xiě)到這里，已經(jīng)是最大公約數(shù)。還有規(guī)范性文件非常多，所有的法院是否都可以審查規(guī)范性文件，是否會(huì)搞亂中央與地方的關(guān)系，所以對(duì)規(guī)范性文件的審查，態(tài)度要積極，將其納入范圍，同時(shí)又要解決中央施政的暢通。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。因此，法律對(duì)此有了有針對(duì)性的規(guī)定。是不是沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)呢，國(guó)務(wù)院的文件中，有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。如果不修改，對(duì)監(jiān)督行政行為是不利的。確定了行政行為明顯不當(dāng)，法院可以判決撤銷。復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的狀態(tài)要改變，如果不改變，復(fù)議制度的作用依然得不到發(fā)揮。復(fù)議機(jī)關(guān)改變了，既得罪了下級(jí)機(jī)關(guān)又要做被告。（法客帝國(guó)按：《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。如何表述有很大的爭(zhēng)議，目前的表述是原則上要求，有的同志認(rèn)為現(xiàn)在的規(guī)定沒(méi)有限制，擔(dān)心會(huì)落空，但是有經(jīng)驗(yàn)的同志說(shuō)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可能是做不到的。如在人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)后面增加了“等”，將來(lái)可以將一些法律有規(guī)定的，如勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)逐步納入范圍。公民不履行協(xié)議，這個(gè)可以走民事訴訟的途徑。這是因?yàn)?，用行政行為能夠承載監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，救濟(jì)行政行為相對(duì)人的作用。有人認(rèn)為，你行政訴訟只要保護(hù)權(quán)利、救濟(jì)權(quán)利就行了，沒(méi)有必要監(jiān)督行政權(quán)。 最后，五月很快就到了，我和大家共同期待它的實(shí)施。法律它是制度，制度在大家看來(lái)就是硬梆梆的，一個(gè)制度如果不能和大家情感相聯(lián)系，它的作用是有限的。參照民訴法的規(guī)定。這個(gè)是非常實(shí)質(zhì)的一個(gè)規(guī)定。我們這次修法的運(yùn)氣真好。五是完善了民行交叉的處理機(jī)制?？偟膩?lái)說(shuō)，就是要出庭（法客帝國(guó)按：《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。這次修改吸收了十八大文件中精神。實(shí)踐在發(fā)展，中國(guó)的變化太大了，我們行政訴訟要隨同變革。但是我要和大家說(shuō)的是，我們還是在往前走，理論上突破標(biāo)志意義大。國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是民庭的事情。原來(lái)的老法規(guī)定的范圍過(guò)窄，影響了法律的發(fā)揮，我要說(shuō)的是，就是老法規(guī)定的范圍，許多法院也沒(méi)有完全受理。具體行政在老法中，立法當(dāng)時(shí)為了將一些行為作為不可訴的規(guī)定，設(shè)計(jì)出了抽象行政行為、具體行政行為概念。第一條的設(shè)計(jì)好，后面就順著下來(lái)了。 修改能夠順利的出臺(tái)，還一個(gè)背景，一定要提，就是十八大提出的全面推進(jìn)依法治國(guó)，有這樣一個(gè)好的政治環(huán)境，修法的原則與目標(biāo)才更加明確。行政訴訟法官特別感到受挫，沒(méi)有成就感。當(dāng)事人總贏不了，他就不會(huì)告了，因?yàn)檎偛粫?huì)敗，老百姓總不會(huì)贏呀。我國(guó)有三大訴訟法，像三條河流，分解矛盾和糾紛，在三大訴訟中，行政訴訟是一個(gè)很特殊的訴訟法，它是1990年開(kāi)始實(shí)施的，25年了，很多年輕的同事當(dāng)時(shí)可能很小。我有一些壓力，無(wú)論是條文還是理論，大家理解都比我深，現(xiàn)在我和大家共同回顧一下，這部法是如何修改的： 一、為什么修改行政訴訟法 我們今天在座的法官大多數(shù)都很年輕，對(duì)我國(guó)的法律歷史可能不是很了解。勝訴率就更低了，新華社內(nèi)部清樣數(shù)據(jù)，十年前是30%左右，現(xiàn)在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多數(shù)是贏的。 這些現(xiàn)象表明，我們的行政訴訟處于非常不法治的狀態(tài)。大多數(shù)調(diào)研活動(dòng)我參加聽(tīng)了，特別的受觸動(dòng)，大家都在反思，在推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，行政訴訟法的定位是什么？如何發(fā)揮行政訴訟制度的作用？在這里，我特別要感謝全國(guó)各級(jí)法院的支持，在整個(gè)修改過(guò)程中，大家給了我們太多的支持，江院長(zhǎng)也特別地有理想、有情懷，法院系統(tǒng)的同志是直接運(yùn)作這部法律的，他們知道問(wèn)題真正在哪里，許多修改內(nèi)容就是吸收了最高法院的司法解釋，將解釋上升為法律。 第一條對(duì)于后面的條文影響很大的，比如說(shuō)禁止調(diào)解等微觀的制度，比如說(shuō)合法性審查的限制，這些都與立法的理念密切相關(guān)。還有“具體行政行為”刪除“具體”，很多人認(rèn)為“具體行政行為”這是基石，是不能動(dòng)的，這個(gè)修改會(huì)導(dǎo)致法院的權(quán)力太大了，但是，我們從技術(shù)上解釋它，將它改了。 受案范圍的擴(kuò)大。還有行政協(xié)議，寫(xiě)進(jìn)來(lái)非常不容易。從法院角度看，這一條還不是很明確。 這四個(gè)方面理論上很大突破的，解放了思想，才有這些突破。 保障訴權(quán)，解決立案難的問(wèn)題。還有委托什么樣的人出庭。四是行政訴訟的有限調(diào)解，對(duì)行政權(quán)不得隨便處置的理論進(jìn)行了一些突破，對(duì)行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)的進(jìn)行調(diào)解。最近有進(jìn)展是用鐵路法院的殼子設(shè)立跨區(qū)域法院。四是增加了判決履行協(xié)議，78條。一是再審，91條，二是檢察院的監(jiān)督，101條。趙庭長(zhǎng)說(shuō)：做為一個(gè)一線的法官，對(duì)行政訴訟這么多年支撐著……，他有一個(gè)非常動(dòng)情的表述，感謝立法機(jī)關(guān)對(duì)法官情感的理解，我就不重復(fù)了。希望司法機(jī)關(guān)能依法辦案。一、對(duì)第一條的修改體現(xiàn)了怎樣強(qiáng)化監(jiān)督我國(guó)行政訴訟制度除了救濟(jì)，還有一項(xiàng)重要的作用就是監(jiān)督行政權(quán)力，這也是中國(guó)的一個(gè)特色。”）二、具體行政行為概念的修改問(wèn)題在立法的過(guò)程中，學(xué)者認(rèn)為要擴(kuò)大范圍，用“行政爭(zhēng)議”概念取代“行政行為”概念以擴(kuò)大受案范圍，使得所有的爭(zhēng)議都能納入受案范圍，最后該建議沒(méi)有采納，還是用的行政行為的概念，貫穿了整個(gè)法律。這樣理解，一些概念如行政協(xié)議怎么理解？與行政行為對(duì)應(yīng)呢？我個(gè)人認(rèn)為，行政訴訟法將行政行為納入受案范圍，現(xiàn)實(shí)中行政協(xié)議的矛盾還是行政機(jī)關(guān)不履行協(xié)議導(dǎo)致的，行政機(jī)關(guān)有一個(gè)行為在先，把這個(gè)行為作為審理范圍，就可以解決行政協(xié)議與行政行為之間的關(guān)系。大家看到，我們也為未來(lái)留下了一些空間。從專題調(diào)研情況看，出庭得到的反映是很好的，根據(jù)實(shí)踐的情況，將這個(gè)寫(xiě)進(jìn)來(lái)了。（法客帝國(guó)按：《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不同的法院掌握的尺度不一，通過(guò)司法實(shí)踐，總結(jié)出一些規(guī)律，會(huì)逐步讓它更加完善。也有人說(shuō)，復(fù)議制度發(fā)揮不了作用，與這一條沒(méi)有關(guān)系。但是從行政復(fù)議法的修改方向看，作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督的這樣一個(gè)層級(jí)的話，行政監(jiān)督還是它的基本特征?！保┝?、合法性原則和對(duì)于自由裁量權(quán)的司法審查行政訴訟的一個(gè)重要原則是合法性審查原則，目前也沒(méi)有修改這一原則，但是什么是合法性原則，內(nèi)