【正文】 出行政行為之日起六個月內(nèi)提出?？梢韵蛑贫ㄌ岢鼋ㄗh。第四講：行政訴訟中的一審、二審和再審主講人：最高人民法院行政審判庭副庭長李廣宇法官一、本次修法有以下特點精細化。臺灣行政訴訟法條文308條，準用民事訴訟法條文、原則。一律公開宣判。例：美國大法官法蘭克福特主動回避自己有事前傾向的案件。/第五十八條　經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理；被告無正當理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決。/一并審理民事爭議很多行政爭議的背后都有民事爭議的存在，民行爭議交織情況多發(fā)。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。對合法性評判的表述，在是裁判理由中說明，還是在裁判主文中說明。人民法院應當在收到答辯狀之日起五日內(nèi)，將答辯狀副本發(fā)送原告。解決行政爭議作為立法宗旨改變了訴訟格局行政爭議由原被告兩造產(chǎn)生，法院應居中裁判，但合法性審查是單向的，原告發(fā)起訴訟后，就看法院如何審行政機關(guān)了。新法不履行法定職責之訴的“兩個月”，并非起訴期限，而是留給行政機關(guān)履行義務的期限。行政訴訟還是要堅持當事人主義，客觀秩序維護只應用在與公共利益有關(guān)的法律關(guān)系。很多英美法系國家證據(jù)規(guī)則出臺比較晚，而在大陸法系國家規(guī)則感比較強烈。訴權(quán)事實的舉證：針對原告資格的舉證責任由誰承擔？這是訴權(quán)事實。但是因被告原因?qū)е聼o法舉證的，由被告承擔舉證責任，這是舉證責任倒置。從行政訴訟法規(guī)定來看，前三類事實，訴權(quán)事實、合法性事實、損害事實都有規(guī)定。（四）復議機關(guān)的舉證責任復議機關(guān)證明的內(nèi)容是什么，是否是原行政行為合法？如果原行為機關(guān)不舉證，復議機關(guān)提供的證據(jù)能證明原行為合法，那是不是與原行政行為沒有關(guān)系？這個問題在司法解釋起草中正在討論。（六）證據(jù)的開示所有證據(jù)必須在法庭上公開出示。公開，認證是法官的腦力活動，要公開認證的思路、過程、方法。有些學者戲稱為“半截子工程”，“鋸箭療法”。這個案例說明，我們以前采取的維持判決方式所帶來的問題就是，維持判決等于將法院判決的既判力加在了行政行為之上，被維持的行政行為由于受到法院判決的羈束，即使行政機關(guān)后來發(fā)現(xiàn)有問題也無法自行更正。這里指的是被訴的行政行為的法律法規(guī)運用是否正確，是否充分全面的掌握相關(guān)法律依據(jù)，提供法律依據(jù)的責任在行政機關(guān)，不僅要提供作出行為的證據(jù)，還要提供作出行為的法律依據(jù)，法官還要看這些法律依據(jù)是否適用全面，不能以行政機關(guān)未向法庭提交為理由不審查考慮。其中包括對授權(quán)規(guī)范可用性的審查。明顯不當包含對不同主體不對等。（六）確認判決的適用確認違法74條是確認違法，74條第一款[6]相當于駁回訴訟請求，第二款相當于撤銷。確認無效不受當事人請求的約束，如果原告起訴撤銷，法院認為無效可以判決無效，原告起訴無效，法院認為有效的但有可能撤銷的要看是否過起訴期限。如果賠償請求原告沒有提，法院是否能夠直接判決賠償？在理論上，不應該判，但這種情況下我們可以釋明。（八）行政協(xié)議判決本次修改將行政協(xié)議納入受案范圍。但是兩者相比之下，會顯得訴訟判決執(zhí)行的程序更加不合適，因為此類駁回訴訟請求的判決沒有執(zhí)行的標的。我對行政審判新常態(tài)的特點概括為四個問題。因此，本次修改立法機關(guān)沒有采納有些人提出的取消行政訴訟合法性審查原則，或者增加合理性審查原則是有道理的。第二，要考慮發(fā)展穩(wěn)定的價值?！胺傻牡拙€不能突破，法律的紅線不能突破。完整的事實審查包括：(1)行政行為是否滿足法律規(guī)定的事實要件，(2)每一個事實要件必須用相應的證據(jù)來證實，(3)每一個證實法定事實要件的證據(jù)必須是可定案證據(jù)。以上概念需要我們通過實踐案例逐步地具體化。第四，要審查是否?！懊黠@不當”不僅僅是指實體上的明顯不當，還包括程序上的明顯不當，“濫用職權(quán)”不僅僅是實體上的濫用職權(quán)，還包括程序上的濫用職權(quán)。第二，要進行事實審查。習總書記講的這么幾段話是我們搞好行政審判的巨大的精神武器：“政法工作人員在政法工作中，只服從自己，只服從法律。法律不可以完全絕對的表達公平正義，而且公平正義本身是不斷完善發(fā)展的，而法律總是相對穩(wěn)定的。堅持合法性原則是防止行政審判權(quán)濫用的重大措施。關(guān)注法客帝國（Empirelawyers），傳播法治正能量！因為時間關(guān)系，就講到這里。三、行政非訴強制執(zhí)行的修改（一）關(guān)于申請執(zhí)行的期限，行政強制執(zhí)行法和行政訴訟法解釋以前的規(guī)定不一樣，強制執(zhí)行法規(guī)定的是3個月內(nèi)，此前的司法解釋是180天，那么其實很好辦，那就按照法律來處理。人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權(quán)益。76條規(guī)定[8]，在無法撤銷的情況下，不撤銷的同時可以確認違法和無效的，并可判決采取補救措施，但是賠償不包含在補救之內(nèi)，賠償是單獨的形式?！贝_認無效75條[7]中出現(xiàn)了確認無效判決。（五）義務判決和給付判決的適用要實質(zhì)性解決糾紛，義務判決和給付判決應當能夠具體化的盡量具體化，否則又會倒退回過去。關(guān)于濫用職權(quán)和明顯不當如何區(qū)分呢？個人認為，濫用職權(quán)主要是從主觀上講的目的不當或考慮不當，該考慮的不考慮，不該考慮的考慮立了，例如釣魚執(zhí)法。正當程序是對法定程序是重要補充，尤其在法律不健全的時候給我們行政法官留下了很大的可以發(fā)揮的空間。要結(jié)合證據(jù)規(guī)則來判斷，是否能形成確信。后來賀院長發(fā)現(xiàn)，當初我把房子宅基地登大了，把賀院長房子宅基地范圍一部分登記在我的范圍內(nèi)過戶給孔庭長。”二、判決方式的改變改變判決方式是為了貫徹實質(zhì)性解決行政爭議的立法主線。全面，全面審查證據(jù)，不僅要對每一個證據(jù)評估，還要做綜合評估。還有涉公共利益的也應當依職權(quán)調(diào)查。關(guān)于舉證時限的例外：被告不提供或者預期無正當理由不提供視為沒有證據(jù)，但是涉及第三人利益的除外?！痹V訟事實訴訟事實一般是誰主張誰舉證，有些時候要法院來證明訴訟事實。然后剩下的合法性事實還是被告舉證。如果視聽資料是以電子數(shù)據(jù)形式出現(xiàn)，則適用電子數(shù)據(jù)的舉證規(guī)則。一、證據(jù)規(guī)則的修改三大訴訟制度都是以事實為根據(jù)，以法律為準繩，那么事實以什么證明，就得靠證據(jù)。在一審中無正當理由不提出證據(jù)，藏著掖著，是對司法的藐視，法院不予接受，導致證據(jù)失權(quán)。對訴訟類型化的呼吁主張訴訟類型化出于正確適用法律、提高審判質(zhì)量的考慮。賠償義務機關(guān)應當是原處分機關(guān)。/第六十七條　人民法院應當在立案之日起五日內(nèi)，將起訴狀副本發(fā)送被告。建議搭建規(guī)范性文件合法性審查結(jié)論的平臺。/審判法律依據(jù)/第六十三條　人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。/第六十條第一款　人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但有下列情形之一的，裁定停止執(zhí)行：……//第五十七條/視為撤訴和缺席判決兩次傳喚改為一次傳票傳喚。/回避制度回避是當事人重要的程序權(quán)利，但也不能隨意提出回避申請，應當說明理由。例：南通市港閘區(qū)法院規(guī)制濫用訴權(quán)案一審裁定。民事訴訟化。當前，行政審判工作的有利條件比以往任何時候都多，我們應當有信心搞好行政審判工作。主要審查對權(quán)利義務的規(guī)定是否違反上位法。不得未經(jīng)指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。無效行政行為是否適用起訴期限，尚無定論。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權(quán)益的，第三人有權(quán)依法提起上訴。兩被告在庭審中的關(guān)系如何確定，舉證質(zhì)證如何進行，需要盡快統(tǒng)一標準。吸收了若干解釋的內(nèi)容，相對人和利害關(guān)系人。/第六條　人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。國務院、最高院和部分地方政府積極支持負責人出庭制度，執(zhí)行該制度時從實際出發(fā)，認為有必要的，可以向行政機關(guān)提出建議。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。關(guān)于法律最終裁決，就是行政終局的問題，實際上現(xiàn)在行政終局的越來越少，只有少數(shù)法律有規(guī)定，其余的均沒有排除法院的審查。檢察院監(jiān)督制度從目前的運行情況看，是有一定的積極效果。寫到這里，已經(jīng)是最大公約數(shù)。還有規(guī)范性文件非常多，所有的法院是否都可以審查規(guī)范性文件，是否會搞亂中央與地方的關(guān)系，所以對規(guī)范性文件的審查，態(tài)度要積極，將其納入范圍，同時又要解決中央施政的暢通。接受司法建議的機關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院。因此，法律對此有了有針對性的規(guī)定。是不是沒有標準呢，國務院的文件中，有相應的標準。如果不修改，對監(jiān)督行政行為是不利的。確定了行政行為明顯不當，法院可以判決撤銷。復議機關(guān)不作為的狀態(tài)要改變，如果不改變，復議制度的作用依然得不到發(fā)揮。復議機關(guān)改變了，既得罪了下級機關(guān)又要做被告。（法客帝國按：《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。不能出庭的，應當委托行政機關(guān)相應的工作人員出庭。如何表述有很大的爭議，目前的表述是原則上要求，有的同志認為現(xiàn)在的規(guī)定沒有限制，擔心會落空，但是有經(jīng)驗的同志說，過于強調(diào)行政機關(guān)負責人出庭應訴可能是做不到的。如在人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)后面增加了“等”，將來可以將一些法律有規(guī)定的，如勞動權(quán)、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)逐步納入范圍。公民不履行協(xié)議，這個可以走民事訴訟的途徑。這是因為，用行政行為能夠承載監(jiān)督行政機關(guān)，救濟行政行為相對人的作用。有人認為，你行政訴訟只要保護權(quán)利、救濟權(quán)利就行了，沒有必要監(jiān)督行政權(quán)。 最后，五月很快就到了，我和大家共同期待它的實施。法律它是制度，制度在大家看來就是硬梆梆的，一個制度如果不能和大家情感相聯(lián)系，它的作用是有限的。參照民訴法的規(guī)定。這個是非常實質(zhì)的一個規(guī)定。我們這次修法的運氣真好。五是完善了民行交叉的處理機制。總的來說，就是要出庭（法客帝國按：《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定“被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴。這次修改吸收了十八大文件中精神。實踐在發(fā)展，中國的變化太大了，我們行政訴訟要隨同變革。但是我要和大家說的是，我們還是在往前走，理論上突破標志意義大。國務院認為應當是民庭的事情。原來的老法規(guī)定的范圍過窄，影響了法律的發(fā)揮，我要說的是，就是老法規(guī)定的范圍，許多法院也沒有完全受理。具體行政在老法中，立法當時為了將一些行為作為不可訴的規(guī)定，設計出了抽象行政行為、具體行政行為概念。第一條的設計好，后面就順著下來了。 修改能夠順利的出臺，還一個背景，一定要提，就是十八大提出的全面推進依法治國，有這樣一個好的政治環(huán)境，修法的原則與目標才更加明確。行政訴訟法官特別感到受挫，沒有成就感。當事人總贏不了，他就不會告了，因為政府總不會敗，老百姓總不會贏呀。我國有三大訴訟法，像三條河流，分解矛盾和糾紛，在三大訴訟中，行政訴訟是一個很特殊的訴訟法，它是1990年開始實施的，25年了，很多年輕的同事當時可能很小。我有一些壓力，無論是條文還是理論，大家理解都比我深，現(xiàn)在我和大家共同回顧一下，這部法是如何修改的： 一、為什么修改行政訴訟法 我們今天在座的法官大多數(shù)都很年輕，對我國的法律歷史可能不是很了解。勝訴率就更低了，新華社內(nèi)部清樣數(shù)據(jù)，十年前是30%左右，現(xiàn)在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多數(shù)是贏的。 這些現(xiàn)象表明，我們的行政訴訟處于非常不法治的狀態(tài)。大多數(shù)調(diào)研活動我參加聽了，特別的受觸動，大家都在反思，在推進依法治國的大背景下，行政訴訟法的定位是什么？如何發(fā)揮行政訴訟制度的作用？在這里，我特別要感謝全國各級法院的支持，在整個修改過程中，大家給了我們太多的支持，江院長也特別地有理想、有情懷，法院系統(tǒng)的同志是直接運作這部法律的，他們知道問題真正在哪里，許多修改內(nèi)容就是吸收了最高法院的司法解釋，將解釋上升為法律。 第一條對于后面的條文影響很大的，比如說禁止調(diào)解等微觀的制度，比如說合法性審查的限制，這些都與立法的理念密切相關(guān)。還有“具體行政行為”刪除“具體”，很多人認為“具體行政行為”這是基石，是不能動的，這個修改會導致法院的權(quán)力太大了，但是，我們從技術(shù)上解釋它，將它改了。 受案范圍的擴大。還有行政協(xié)議，寫進來非常不容易。從法院角度看，這一條還不是很明確。 這四個方面理論上很大突破的，解放了思想，才有這些突破。 保障訴權(quán)，解決立案難的問題。還有委托什么樣的人出庭。四是行政訴訟的有限調(diào)解，對行政權(quán)不得隨便處置的理論進行了一些突破，對行政機關(guān)有裁量權(quán)的進行調(diào)解。最近有進展是用鐵路法院的殼子設立跨區(qū)域法院。四是增加了判決履行協(xié)議，78條。一是再審，91條，二是檢察院的監(jiān)督，101條。趙庭長說：做為一個一線的法官，對行政訴訟這么多年支撐著……，他有一個非常動情的表述，感謝立法機關(guān)對法官情感的理解，我就不重復了。希望司法機關(guān)能依法辦案。一、對第一條的修改體現(xiàn)了怎樣強化監(jiān)督我國行政訴訟制度除了救濟，還有一項重要的作用就是監(jiān)督行政權(quán)力，這也是中國的一個特色?！保┒?、具體行政行為概念的修改問題在立法的過程中，學者認為要擴大范圍，用“行政爭議”概念取代“行政行為”概念以擴大受案范圍，使得所有的爭議都能納入受案范圍，最后該建議沒有采納，還是用的行政行為的概念，貫穿了整個法律。這樣理解，一些概念如行政協(xié)議怎么理解？與行政行為對應呢？我個人認為，行政訴訟法將行政行為納入受案范圍，現(xiàn)實中行政協(xié)議的矛盾還是行政機關(guān)不履行協(xié)議導致的，行政機關(guān)有一個行為在先，把這個行為作為審理范圍，就可以解決行政協(xié)議與行政行為之間的關(guān)系。大家看到，我們也為未來留下了一些空間。從專題調(diào)研情況看，出庭得到的反映是很好的，根據(jù)實踐的情況，將這個寫進來了。（法客帝國按：《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定“被訴行政機關(guān)負責人應當出庭應訴。不同的法院掌握的尺度不一，通過司法實踐，總結(jié)出一些規(guī)律，會逐步讓它更加完善。也有人說，復議制度發(fā)揮不了作用，與這一條沒有關(guān)系。但是從行政復議法的修改方向看，作為行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督的這樣一個層級的話，行政監(jiān)督還是它的基本特征?！保┝⒑戏ㄐ栽瓌t和對于自由裁量權(quán)的司法審查行政訴訟的一個重要原則是合法性審查原則，目前也沒有修改這一原則，但是什么是合法性原則，內(nèi)