【正文】 運(yùn)行監(jiān)督難實(shí)行大部制管理后，由原來(lái)的幾部委組成新部門(mén)，權(quán)力和財(cái)力勢(shì)必更加集中，一個(gè)部門(mén)的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，能不能有效遏制部門(mén)利益，怎樣防止因權(quán)力過(guò)度集中而產(chǎn)生的腐敗問(wèn)題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。另外，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后管理涉及14個(gè)部委。大部制改革不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)裁剪合并，而是要協(xié)助政府權(quán)力的重組，不管從組織結(jié)構(gòu)來(lái)講還是從政府運(yùn)行機(jī)制上說(shuō)也要進(jìn)行重組，同時(shí)還要涉及原職人員的去留問(wèn)題，最重要的是如何加強(qiáng)合并以后的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下行程單全能型的政府職能已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過(guò)于理想化，事實(shí)上，政府應(yīng)有所能也有所不能，當(dāng)政府包攬經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)一切功能時(shí)，恰恰表明政府的職能不足。但是，大部制改革并不是由中國(guó)領(lǐng)銜提出的，早在上個(gè)世紀(jì)70年代以后，英國(guó)已率先實(shí)行探索大部制改革模式。換言之，理論滯后于實(shí)踐的問(wèn)題正在日益成為制約我國(guó)政府改革的突出問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對(duì)策措施。大部制改革事關(guān)政府體制機(jī)制的創(chuàng)新和權(quán)力利益的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按照決策科學(xué)化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達(dá)和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國(guó)人大審議通過(guò)，以提高改革方案的科學(xué)性、可行性、合法性和回應(yīng)性。為了從根本上完善市場(chǎng)監(jiān)管體制，必須按照市場(chǎng)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的要求，將現(xiàn)行涉及市場(chǎng)監(jiān)管的有關(guān)機(jī)構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場(chǎng)監(jiān)管職能，以增強(qiáng)監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。有些職權(quán)的分工與制約，還需要從與人大、司法部門(mén)的關(guān)系上來(lái)考慮。一是要進(jìn)行改革的總體設(shè)計(jì)，形成包括中央和地方政府，近期和遠(yuǎn)期改革的整體方案。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個(gè)人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。四要回應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國(guó)14個(gè)省的調(diào)查，很多地方政府及部門(mén)都提出了推進(jìn)部門(mén)整合的意見(jiàn)，這也說(shuō)明推行大部制改革具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。實(shí)行“大部制”，能適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導(dǎo)向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無(wú)縫隙的服務(wù)”。小部制的特征是“窄職能、多機(jī)構(gòu)”，部門(mén)管轄范圍小、機(jī)構(gòu)數(shù)量大、專(zhuān)業(yè)分工細(xì)、職能交叉多。如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會(huì)像之前的歷次政府機(jī)構(gòu)改革一樣，陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會(huì)的監(jiān)督，在大部制組織結(jié)構(gòu)的改革的同時(shí)，實(shí)行行政運(yùn)行機(jī)制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。解決措施：第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過(guò)程中，要合并職能和轉(zhuǎn)變職能同步進(jìn)行，并下放一些管理權(quán)力。實(shí)行大部門(mén)的設(shè)置，有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，實(shí)現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，大大降低行政成本。大部制改革要注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制, 有必要通過(guò)諸如正式會(huì)議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當(dāng)打破部際界限以完成特定工作任務(wù), 也可以委派專(zhuān)職協(xié)調(diào)角色、通過(guò)設(shè)計(jì)矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來(lái)進(jìn)行部際之間的協(xié)調(diào), 以應(yīng)對(duì)環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。大部制改革之后的部門(mén)機(jī)構(gòu), 其內(nèi)部組成部門(mén)、規(guī)章制度、人員編制等多個(gè)方面會(huì)更趨復(fù)雜, 其等級(jí)層次、勞動(dòng)分工會(huì)更多, 因此大部?jī)?nèi)部各部門(mén)之間需要在橫向與縱向上進(jìn)行交叉協(xié)調(diào)。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴(lài)性。黨的十七大報(bào)告提到大部制改革時(shí)，提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，這意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。但是，由于我國(guó)政府的管理幅度偏大，過(guò)去因交通、通信等相對(duì)落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實(shí)行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級(jí)變成了四級(jí)。三要在事權(quán)明確、財(cái)力配備相適應(yīng)的情況下，建立嚴(yán)格的財(cái)政制度。一直以來(lái)，我國(guó)中央和地方實(shí)行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級(jí)行政，中央對(duì)口管理；機(jī)構(gòu)設(shè)置呈“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個(gè)部門(mén)常?！耙婪ǔ镀ぁ?，導(dǎo)致行政效率降低，最后無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。這個(gè)問(wèn)題困擾著政府。相反,如果責(zé)任劃分不清, 就無(wú)法完成一些重要的任務(wù)職責(zé)與活動(dòng)也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費(fèi)精力并產(chǎn)生非故意的冗員。近年來(lái)各國(guó)接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權(quán)力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，它的主要特征如下：公共性，強(qiáng)調(diào)政府的主要職能是管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公正性，強(qiáng)調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護(hù)社會(huì)的公平正義；服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)政府管理社會(huì)公共事務(wù)的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務(wù)。越位與缺位是“權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益集團(tuán)化”的直接表現(xiàn)。二、大部制改革的原因（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求為什么要進(jìn)行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，用一句老話說(shuō)，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒(méi)管好”；從深層次原因看，是在我國(guó)逐步進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家行列、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治文化全方位改革對(duì)行政體制改革的必然要求。（六）組建環(huán)境保護(hù)部。組建國(guó)家民用航空局，由交通運(yùn)輸部管理。不再保留國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。財(cái)政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財(cái)政體系。政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，已將經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)明確為政府主要職能?！按蟛恐啤睂?shí)行順暢的這些國(guó)家都有共同的特點(diǎn)，那就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較完善、發(fā)達(dá)，同時(shí)政府的主要職能基本覆蓋到了社會(huì)各領(lǐng)域，但政府不是什么都管，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。同時(shí)，檢察監(jiān)督職能得到強(qiáng)化，法律監(jiān)督力度更大、效果更好，監(jiān)督立案件數(shù)同比上升x%。通過(guò)推行大部制，工作中推諉少了，擔(dān)當(dāng)多了，今年以來(lái)，兩級(jí)院?jiǎn)T額 檢察官直接決定各類(lèi)案件x件，占受理案件總數(shù)的x%，提請(qǐng)檢委會(huì)討論案件較去年同期相比下降x%。為最大限度剝離行政事務(wù)、確保入額檢察官集中精力辦好案件，我們探索在各業(yè)務(wù)部局設(shè)立 行政副部長(zhǎng)，專(zhuān)門(mén)配合部長(zhǎng)負(fù)責(zé)本部局與省院各對(duì)口部門(mén)和市委、市政府相關(guān)部門(mén)的聯(lián)系銜接，對(duì)下指導(dǎo)和隊(duì)伍管理等部局日常工作，以及各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)安排，確保各項(xiàng)行政、專(zhuān)項(xiàng)工作高效對(duì)接。如原xxx區(qū)院政治部主任被免職后，作為刑事檢察部的一名普通入額檢察官，自2月20日以來(lái)已辦理審查批捕案件16件、審查起訴案件24件、出庭支持公訴19次。今年3月，由市院組織司改領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人和縣區(qū)院檢察長(zhǎng)赴海南、重慶等地考察，重點(diǎn)就機(jī)構(gòu) 改革中可能出現(xiàn)的問(wèn)題及解決措施進(jìn)行全方位了解。改革前，我市檢察機(jī)關(guān)由于人員編制少、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量多，兩級(jí)三院普遍存在一、兩人部門(mén)或掛名部門(mén)，這一現(xiàn)象直接影響員額制和人員分類(lèi)管理改革的推進(jìn)。為真正實(shí)現(xiàn)力量向辦案一線傾斜、骨干向辦案崗位流動(dòng)，我們按照司改要求，對(duì)一線業(yè)務(wù)部門(mén)的員額檢察官?lài)?yán)格按比例配備，非一線業(yè)務(wù)部門(mén)定額配備，司法行政部門(mén)不配備員額檢察官，切實(shí)發(fā)揮員額檢察官辦案主體作用。市院訴訟監(jiān)督部還探索實(shí)行“員額檢察官輪崗制度”，明確該部員額檢察官要輪流辦理民事行政、控告申訴、刑事執(zhí)行檢察等各類(lèi)案件。完善司法責(zé)任制是司法體制改革的“牛鼻子”，我們把探索大部制改革作為建立檢察官責(zé)權(quán)體系的重要措施。我們根據(jù)辦案組織、文書(shū)的審批角色和審批權(quán)限、文書(shū)文號(hào)設(shè)置、電子印章等設(shè)置，完善了統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)分案模式，調(diào)整了系統(tǒng)權(quán)限設(shè)置，將一部分司法文書(shū)權(quán)限進(jìn)行下放；健全案件管理和監(jiān)督機(jī)制，完善司法責(zé)任追究辦法，結(jié)合日常學(xué)習(xí)教育活動(dòng)開(kāi)展警示教育，結(jié)合“明察暗訪督查年”活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)機(jī)制運(yùn) 行、執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等情況的監(jiān)督檢查，確保司法責(zé)任制真正落到實(shí)處。然而由于改革過(guò)于急切，機(jī)構(gòu)改革缺少事前籌劃和事后補(bǔ)救，缺乏對(duì)裁撤官員的安置方案。就國(guó)務(wù)院組成部門(mén)而言，1982年改革之前最多的時(shí)候?yàn)?00個(gè)，現(xiàn)在已優(yōu)化到了28個(gè)。而這次改革顯然則是要通過(guò)“大部制改革”這一制度示范，使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開(kāi)始由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會(huì)回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。組建國(guó)家能源局，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理。不再保留國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室。將人事部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的職責(zé)整合劃入人力資源和社會(huì)保障部。明確衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任。這種由多個(gè)部門(mén)管理同一項(xiàng)工作的做法，看起來(lái)是加強(qiáng)了管理，實(shí)際上是減輕了部門(mén)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，增加了行政成本，也大大淡化了政府應(yīng)有的公共服務(wù)和宏觀管理職能。從理論上講，傳統(tǒng)的行政管理體制實(shí)行的是部門(mén)行政，它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下提出來(lái)的?！迸两鹕山沂?，行政職能部門(mén)有一種自我膨脹的內(nèi)在傾向，不斷的增長(zhǎng)機(jī)構(gòu)和人員是它的生存本能。(2)問(wèn)責(zé)困難。因此, 必須轉(zhuǎn)變以往政府機(jī)構(gòu)改革重機(jī)構(gòu)、輕功能的做法, 探索機(jī)構(gòu)整合與職能轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制, 從而提高行政效率、降低行政成本?？梢哉f(shuō)，大部制改革需要行政體制改革的整體推動(dòng)。將提供公共服務(wù)的職能主要交由基層政府，強(qiáng)調(diào)中央政府在重大問(wèn)題上的決策責(zé)任，應(yīng)該說(shuō)切中了問(wèn)題的關(guān)鍵所在。其次，要解決行政區(qū)劃層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題。再次，解決政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。當(dāng)然對(duì)大部制的約束監(jiān)督，更值得我們關(guān)注的還是如何從外部對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。(1)部?jī)?nèi)協(xié)調(diào)大部制的擴(kuò)展性界定必然帶來(lái)組織要素成分的增加, 多成分組織不可避免地面臨平衡其不同成分的能力的問(wèn)題。而且, 三種相互依賴(lài)模式的偶然性程度是遞增的, 這導(dǎo)致協(xié)作難度也呈上升趨勢(shì)。另一種可能是部際之間共