【正文】 對大部制改革的看法中國國務(wù)院大部制改革之：艱巨性 權(quán)力整合難重疊的職能部門盤根錯節(jié)，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動一大片官場神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊，還會引起官場“地震”。三、中國大部制改革的歷史改革開放以來，中國政府機構(gòu)已經(jīng)歷6次較大調(diào)整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉(zhuǎn)變；1993年強調(diào)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標(biāo)鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務(wù)，推進“大部制”改革。要重視實證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國行政管理實踐，調(diào)查和總結(jié)我國機構(gòu)設(shè)置和改革的經(jīng)驗，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進體制和機制創(chuàng)新。大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。一是國務(wù)院整體（國務(wù)院和部門及部門之間）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。構(gòu)建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能錯落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應(yīng)，如果國務(wù)院將部門數(shù)量控制在20個以內(nèi)，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設(shè)置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)?？傊?，大部制是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。第三, 為了有效制約已經(jīng)大大擴展的權(quán)力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運行機制。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務(wù)”。這三種依賴形式分別對應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離的改革思路。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個權(quán)力。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個方面，其所涉及到的各種復(fù)雜問題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決。同時, 我國政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟職能過強, 而社會管理、公共服務(wù)的職能則相對較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯位 現(xiàn)象。分析我國行政管理體制所存在的問題，其根源在于缺乏公共行政。（八）國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。并于2008年3月設(shè)置了“大部制改革”的初步試點，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)?！钡母窬郑m然從數(shù)量上看國務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個(比第五次機構(gòu)改革只減少了1個)，但實際已經(jīng)堅定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形?！按蟛恐聘母铩弊钤缙鹪从谖鞣?，但是歷數(shù)我國近代維新的各項舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國在“西學(xué)東漸、洋為中用”的過程中，也曾對大部制有過試驗。在提質(zhì)增效上做“乘法”，實現(xiàn)由責(zé)任不明、等靠推諉到權(quán)責(zé)分明、精益求精的轉(zhuǎn)變。在檢察官司法辦案上做“加法”，實現(xiàn)由行政審批、層級流轉(zhuǎn)到領(lǐng)導(dǎo)辦案、縮短流程的轉(zhuǎn)變。在集中調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合xxx檢察工作實際，市院黨組經(jīng)反復(fù)研究，確立兩級三院“扁平管理，內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱職和能上下對應(yīng)、左右看齊，同步推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革和司法責(zé)任制改革”的總體思路，按照既方便上下級對口業(yè)務(wù)指導(dǎo)和銜接，又進一步明確職責(zé)的原則，確定了全市兩級院統(tǒng)一將原來的15個內(nèi)設(shè)部門整合為“6部1局”的改革方案，即公訴、未檢、偵監(jiān)3個部門整合為刑事檢察部，控申、民行、刑執(zhí)3個部門整合為訴訟監(jiān)督部，研究室和案管2個部門整合為檢察業(yè)務(wù)研管部，辦公室、技術(shù)和警務(wù)3個部門整合為檢務(wù)保障部，反貪、反瀆和預(yù)防部門統(tǒng)稱為職務(wù)犯罪偵防局（保持原工作格局），保留政治部和監(jiān)察部的設(shè)置。如刑事檢察部行政副部長除承擔(dān)對外協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)等工作外，還負(fù)責(zé)綜治、維穩(wěn)、反邪教、禁毒等任務(wù)。這次會議明確了全省檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的指導(dǎo)意見，我們將認(rèn)真對照總結(jié)前期工作的經(jīng)驗得失，嚴(yán)格按照省院黨組的安排部署，進一步完善機構(gòu)設(shè)置和相關(guān)配套制度建設(shè)，確保我市檢察機關(guān)司法責(zé)任制改革各項任務(wù)按時完成。但是從實際的運行狀況來看，國務(wù)院部門之間仍然存在嚴(yán)重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面。（三）組建工業(yè)和信息化部。不再保留國家環(huán)境保護總局。三是我國過去長期實行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級政府的機構(gòu)設(shè)置和運行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟干預(yù)型”痕跡。除此之外，從我國政府組織功能看,還存在以下問題, 而這些問題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。官僚制必定會伴隨著這樣一種危險: 由于專注于行政問題而忽視了組織的行政目標(biāo)?，F(xiàn)在的財政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內(nèi)存在著目標(biāo)、時間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機構(gòu)。四、大部制改革的評價（一）大部制改革的積極作用大部門體制要求把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使。鑒于中國的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場, 而政府要加強社會保障等功能，而不是推給社會和企業(yè)。這種可能性是存在的。“問責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強政府應(yīng)有權(quán)威，又不利于落實“問責(zé)制”和建設(shè)責(zé)任政府。減少管理層級，實行扁平化管理。四是整合機制。近幾年來，一些部門已經(jīng)在探索這方面的改革。應(yīng)當(dāng)隨著我國法治建設(shè)的發(fā)展，切實加強行政組織法體系建設(shè)，推進行政組織設(shè)置、職能定位和機制運行的法治化。當(dāng)前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應(yīng)當(dāng)著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發(fā)展市場經(jīng)濟、實現(xiàn)制度創(chuàng)新、提高政府能力的關(guān)系。十七大明確提出加快構(gòu)建服務(wù)型政府的方針，表明了黨與時俱進的決心。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會保障等。大部制不是幾個“小部”的簡單迭加，如果這樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，改革就沒有意義。政府實行鐵路政企分開，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。大部制改革成為了中國人的熱點關(guān)鍵話題。大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革，特別是有關(guān)權(quán)力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結(jié)合來考慮。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部門職責(zé)交叉，提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接影響到人民群眾的生命財產(chǎn)安全。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。推行大部制改革的意義按照部門的職能大小和機構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。外部監(jiān)督不僅僅促進行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標(biāo)的公民取向。未來政府機構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展。(2)部際協(xié)調(diào)每一個組織都是一個系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個更大的系統(tǒng)中。如何發(fā)揮這方面的作用，將對大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家或規(guī)模較大國家的地方行政區(qū)劃層級大多為二三級；我國憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級也只有三級，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。首先，要解決大部門的協(xié)調(diào)機制問題。組織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體, 通過這種責(zé)任劃分, 組織責(zé)任則更為明確、具體。公共行政是一個非常重要的概念，是市場經(jīng)濟體制下行政管理的現(xiàn)實選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。即創(chuàng)建服務(wù)型政府。將交通部、中國民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運職責(zé)，整合劃入交通運輸部。國家發(fā)展和改革委員會要進一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項，集中精力抓好宏觀調(diào)控。在國外，“大部制改革”也是近幾十年來進行的一系列的長期的摸索、探索的過程，比較成功的是日本、英國、美國、法國、德國，他們的內(nèi)閣核心部門的數(shù)量一般都不超過20個，比如說美國是15個，法國15個，德國14個。堅持“誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)”的原則，對省院出臺的檢察官權(quán)力清單進一步細(xì)化，制定檢察官權(quán)利清單細(xì)則，明確每一份法律文書的審批權(quán)限。全市4名入額的政治部主任、紀(jì)檢組組長均已按照程序免去行政職務(wù)，配備到一線辦案崗位。為此，市院黨組積極應(yīng)對：一是在市院主導(dǎo)下，兩級院對內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、職能、人員編制情況及改革后人員分類定崗初步意愿等情況進行摸排調(diào)研，針對普遍存在的部分機構(gòu)設(shè)置不盡合理、職能交叉重合、工作權(quán)責(zé)不清，以及分類定崗后一線辦案部門無法按比例足額配置員額檢察官、檢察官助理、書記員等問題進行認(rèn)真梳理。在祛繁免苛上做“除法”，實現(xiàn)由事務(wù)繁雜、精力不足到專心辦案、減少干擾的轉(zhuǎn)變。xxx市檢察機關(guān)自推行大部制改革以來，以辦案為中心的司法責(zé)任制改革成效初步顯現(xiàn)。二是機構(gòu)設(shè)置趨于合理。將國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機構(gòu)，與國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責(zé)進行整合，劃入該局。組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理。二是在現(xiàn)行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。公共選擇學(xué)派則認(rèn)為，官僚制行政部門膨脹動機遵循這樣的公式，即“部門自身規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”。我國目前的政府機構(gòu)