【正文】 對(duì)大部制改革的看法中國(guó)國(guó)務(wù)院大部制改革之：艱巨性 權(quán)力整合難重疊的職能部門盤根錯(cuò)節(jié)，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動(dòng)一大片官場(chǎng)神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊，還會(huì)引起官場(chǎng)“地震”。三、中國(guó)大部制改革的歷史改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)歷6次較大調(diào)整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉(zhuǎn)變；1993年強(qiáng)調(diào)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標(biāo)鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務(wù)，推進(jìn)“大部制”改革。要重視實(shí)證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)行政管理實(shí)踐，調(diào)查和總結(jié)我國(guó)機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革的經(jīng)驗(yàn)，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過(guò)理論創(chuàng)新促進(jìn)體制和機(jī)制創(chuàng)新。大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進(jìn)。我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門過(guò)多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問(wèn)題非常突出。一是國(guó)務(wù)院整體（國(guó)務(wù)院和部門及部門之間）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能錯(cuò)落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應(yīng)，如果國(guó)務(wù)院將部門數(shù)量控制在20個(gè)以內(nèi)，則地方各級(jí)政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設(shè)置部門，有利于政令上通下達(dá)，便于管理的銜接和延續(xù)?？傊?，大部制是社會(huì)大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。第三, 為了有效制約已經(jīng)大大擴(kuò)展的權(quán)力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運(yùn)行機(jī)制。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無(wú)縫隙的服務(wù)”。這三種依賴形式分別對(duì)應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)作模式、基于計(jì)劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對(duì)分離的改革思路。從地方政府來(lái)講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個(gè)權(quán)力。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個(gè)方面，其所涉及到的各種復(fù)雜問(wèn)題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決。同時(shí), 我國(guó)政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟(jì)職能過(guò)強(qiáng), 而社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能則相對(duì)較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯(cuò)位 現(xiàn)象。分析我國(guó)行政管理體制所存在的問(wèn)題，其根源在于缺乏公共行政。（八）國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。國(guó)家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。并于2008年3月設(shè)置了“大部制改革”的初步試點(diǎn)，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)保”的格局，雖然從數(shù)量上看國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個(gè)(比第五次機(jī)構(gòu)改革只減少了1個(gè))，但實(shí)際已經(jīng)堅(jiān)定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。“大部制改革”最早起源于西方，但是歷數(shù)我國(guó)近代維新的各項(xiàng)舉措，不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)在“西學(xué)東漸、洋為中用”的過(guò)程中，也曾對(duì)大部制有過(guò)試驗(yàn)。在提質(zhì)增效上做“乘法”，實(shí)現(xiàn)由責(zé)任不明、等靠推諉到權(quán)責(zé)分明、精益求精的轉(zhuǎn)變。在檢察官司法辦案上做“加法”，實(shí)現(xiàn)由行政審批、層級(jí)流轉(zhuǎn)到領(lǐng)導(dǎo)辦案、縮短流程的轉(zhuǎn)變。在集中調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合x(chóng)xx檢察工作實(shí)際，市院黨組經(jīng)反復(fù)研究，確立兩級(jí)三院“扁平管理，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱職和能上下對(duì)應(yīng)、左右看齊，同步推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革和司法責(zé)任制改革”的總體思路，按照既方便上下級(jí)對(duì)口業(yè)務(wù)指導(dǎo)和銜接，又進(jìn)一步明確職責(zé)的原則，確定了全市兩級(jí)院統(tǒng)一將原來(lái)的15個(gè)內(nèi)設(shè)部門整合為“6部1局”的改革方案，即公訴、未檢、偵監(jiān)3個(gè)部門整合為刑事檢察部，控申、民行、刑執(zhí)3個(gè)部門整合為訴訟監(jiān)督部，研究室和案管2個(gè)部門整合為檢察業(yè)務(wù)研管部，辦公室、技術(shù)和警務(wù)3個(gè)部門整合為檢務(wù)保障部，反貪、反瀆和預(yù)防部門統(tǒng)稱為職務(wù)犯罪偵防局（保持原工作格局），保留政治部和監(jiān)察部的設(shè)置。如刑事檢察部行政副部長(zhǎng)除承擔(dān)對(duì)外協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)等工作外，還負(fù)責(zé)綜治、維穩(wěn)、反邪教、禁毒等任務(wù)。這次會(huì)議明確了全省檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，我們將認(rèn)真對(duì)照總結(jié)前期工作的經(jīng)驗(yàn)得失，嚴(yán)格按照省院黨組的安排部署，進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置和相關(guān)配套制度建設(shè)，確保我市檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革各項(xiàng)任務(wù)按時(shí)完成。但是從實(shí)際的運(yùn)行狀況來(lái)看，國(guó)務(wù)院部門之間仍然存在嚴(yán)重的職能重疊和交叉，經(jīng)常在具體事務(wù)上形成“多龍治水水難治”的局面。（三）組建工業(yè)和信息化部。不再保留國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。三是我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的傳統(tǒng)行政管理體制及其改革的滯后，使各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行仍然帶有明顯的“直接經(jīng)濟(jì)干預(yù)型”痕跡。除此之外，從我國(guó)政府組織功能看,還存在以下問(wèn)題, 而這些問(wèn)題正構(gòu)成了大部制改革的重要原因:(1)政府職能不夠清晰, 缺乏平衡性關(guān)于政府職能覆蓋的范圍。官僚制必定會(huì)伴隨著這樣一種危險(xiǎn): 由于專注于行政問(wèn)題而忽視了組織的行政目標(biāo)?，F(xiàn)在的財(cái)政結(jié)構(gòu)是中央政府最寬裕，省級(jí)政府持平，基層政府主要靠轉(zhuǎn)移支付。這種制約從行政體制角度看，是在行政權(quán)內(nèi)部進(jìn)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)的分離。大部制涵容多種相互聯(lián)系的職能要素, 大部門內(nèi)存在著目標(biāo)、時(shí)間表和內(nèi)部工作氛圍等方面有許多差別的分支機(jī)構(gòu)。四、大部制改革的評(píng)價(jià)（一）大部制改革的積極作用大部門體制要求把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進(jìn)行合并，集中由一個(gè)大部門統(tǒng)一行使。鑒于中國(guó)的情況，大部制改革不只是把職能權(quán)力在部門之間做橫向轉(zhuǎn)移，有些微觀管理方面的職能和職權(quán)應(yīng)該減給地方、企業(yè)或市場(chǎng), 而政府要加強(qiáng)社會(huì)保障等功能，而不是推給社會(huì)和企業(yè)。這種可能性是存在的?！皢?wèn)責(zé)制”，建設(shè)責(zé)任政府部門過(guò)多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統(tǒng)一管理和加強(qiáng)政府應(yīng)有權(quán)威，又不利于落實(shí)“問(wèn)責(zé)制”和建設(shè)責(zé)任政府。減少管理層級(jí)，實(shí)行扁平化管理。四是整合機(jī)制。近幾年來(lái)，一些部門已經(jīng)在探索這方面的改革。應(yīng)當(dāng)隨著我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，切實(shí)加強(qiáng)行政組織法體系建設(shè)，推進(jìn)行政組織設(shè)置、職能定位和機(jī)制運(yùn)行的法治化。當(dāng)前，在新形勢(shì)下加快行政管理體制改革和推行大部制，應(yīng)當(dāng)著重對(duì)我國(guó)政府改革進(jìn)行理性的反思，從價(jià)值選擇的角度討論政府改革與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、提高政府能力的關(guān)系。十七大明確提出加快構(gòu)建服務(wù)型政府的方針，表明了黨與時(shí)俱進(jìn)的決心。行政職能的錯(cuò)位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過(guò)多經(jīng)濟(jì)資源被行政機(jī)構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無(wú)法履行宏觀經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等職能，無(wú)法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會(huì)保障等。大部制不是幾個(gè)“小部”的簡(jiǎn)單迭加，如果這樣的話，在大部制下，原來(lái)的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權(quán)沒(méi)有變，仍然行使過(guò)去“部”的職權(quán)，改革就沒(méi)有意義。政府實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國(guó)家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國(guó)鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。大部制改革成為了中國(guó)人的熱點(diǎn)關(guān)鍵話題。大部制改革和行政管理體制改革在本質(zhì)上從屬于政治體制改革，特別是有關(guān)權(quán)力分離和制約問(wèn)題，需要與司法體制、人大體制相結(jié)合來(lái)考慮。這種分段監(jiān)管體制，不僅造成部門職責(zé)交叉，提高監(jiān)管成本，而且降低了監(jiān)管效能，直接影響到人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。三要總體統(tǒng)籌各種關(guān)系。值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對(duì)行政體制改革的普遍愿望。推行大部制改革的意義按照部門的職能大小和機(jī)構(gòu)的數(shù)量多少不同，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。外部監(jiān)督不僅僅促進(jìn)行政效率的提高，更重要的是保證公共行政的服務(wù)目標(biāo)的公民取向。未來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展。(2)部際協(xié)調(diào)每一個(gè)組織都是一個(gè)系統(tǒng), 其內(nèi)部有幾個(gè)不同的分系統(tǒng)組成, 但是它又都處于一個(gè)更大的系統(tǒng)中。如何發(fā)揮這方面的作用，將對(duì)大部制改革構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。從世界范圍來(lái)看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家或規(guī)模較大國(guó)家的地方行政區(qū)劃層級(jí)大多為二三級(jí)；我國(guó)憲法規(guī)定行政區(qū)劃層級(jí)也只有三級(jí)，省(直轄市、自治區(qū))縣(市區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，主體結(jié)構(gòu)就是省管縣。首先，要解決大部門的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題。組織結(jié)構(gòu)是責(zé)任分配與劃分的載體, 通過(guò)這種責(zé)任劃分, 組織責(zé)任則更為明確、具體。公共行政是一個(gè)非常重要的概念，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下行政管理的現(xiàn)實(shí)選擇，和部門行政相比，是一種全新的模式。即創(chuàng)建服務(wù)型政府。將交通部、中國(guó)民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。在國(guó)外，“大部制改革”也是近幾十年來(lái)進(jìn)行的一系列的長(zhǎng)期的摸索、探索的過(guò)程，比較成功的是日本、英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)，他們的內(nèi)閣核心部門的數(shù)量一般都不超過(guò)20個(gè)，比如說(shuō)美國(guó)是15個(gè)，法國(guó)15個(gè)，德國(guó)14個(gè)。堅(jiān)持“誰(shuí)辦案誰(shuí)決定、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)省院出臺(tái)的檢察官權(quán)力清單進(jìn)一步細(xì)化，制定檢察官權(quán)利清單細(xì)則，明確每一份法律文書(shū)的審批權(quán)限。全市4名入額的政治部主任、紀(jì)檢組組長(zhǎng)均已按照程序免去行政職務(wù)，配備到一線辦案崗位。為此，市院黨組積極應(yīng)對(duì)：一是在市院主導(dǎo)下，兩級(jí)院對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、人員編制情況及改革后人員分類定崗初步意愿等情況進(jìn)行摸排調(diào)研，針對(duì)普遍存在的部分機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理、職能交叉重合、工作權(quán)責(zé)不清，以及分類定崗后一線辦案部門無(wú)法按比例足額配置員額檢察官、檢察官助理、書(shū)記員等問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真梳理。在祛繁免苛上做“除法”，實(shí)現(xiàn)由事務(wù)繁雜、精力不足到專心辦案、減少干擾的轉(zhuǎn)變。xxx市檢察機(jī)關(guān)自推行大部制改革以來(lái)，以辦案為中心的司法責(zé)任制改革成效初步顯現(xiàn)。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于合理。將國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入該局。組建國(guó)家公務(wù)員局，由人力資源和社會(huì)保障部管理。二是在現(xiàn)行管理體制中，政府職能的越位與缺位并存。公共選擇學(xué)派則認(rèn)為，官僚制行政部門膨脹動(dòng)機(jī)遵循這樣的公式，即“部門自身規(guī)模越大=預(yù)算越多=權(quán)力越大”。我國(guó)目前的政府機(jī)構(gòu)