4論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的關(guān)系-免費閱讀
【正文】 《村民選舉法律問題 研究》，北京大學(xué)出版社 2024年版，第 60 頁。 第 13 頁 共 13 頁 第五，還可以有效地改善和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。村民代表會應(yīng)當(dāng)可以根據(jù)當(dāng)時的情況選擇最有效的監(jiān)督途徑。假定每個行政村，下劃 10 個村民小組，每個村民小組推選 2 名村民代 表（同時也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表），每個行政村共選舉村民代表 20 人，從規(guī)模上看是比較合適的。我們認為，自治并非絕對的獨立于其他權(quán)力，自治只能是在憲 法的框架下人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)。人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使管理國家權(quán)力的，是受人民監(jiān)督并可以被人民罷免的。某些省的規(guī)定涉及了村民代表會議與人大代表的關(guān)系問題。而加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的素質(zhì)，除了加強學(xué)習(xí)培訓(xùn)以外，最重要的是通過公開、公平、公正的選舉把那些有能力、有愿望為人民辦事的人選出來。但是，這種妥協(xié)也造成了村民自治的停滯不前。由于法律授權(quán)過于空洞，現(xiàn)實的情況，只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大扮演旁觀者的角 色。與此相反，規(guī)定村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的法條卻不少，除了總綱性的第四條確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作 給予指導(dǎo)、支持和幫助，而村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)予協(xié)助而外，還有第二條規(guī)定村委會的權(quán)限包 第 7 頁 共 13 頁 括 “ 向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議 ” ；第八條規(guī)定： “ 村委會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準 ” ；第二十條規(guī)定村民會議制定和修改的自治章程、村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)“ 報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案 ” 。而村民委員會組織法卻只花了很少筆墨來描述二者的關(guān)系。假如不能通過召開村民大會來解決問 題，村民同村委會之間的財產(chǎn)爭議應(yīng)當(dāng)如何定義。也不可以。 “ 協(xié)助 ” 又是一個什么概念。 “ 村民代表會 ” 從形式上看非常類似村民大會的常委會。順便指出，這種做法不符合《村民委員會組織法》的規(guī)定。一種理想的路徑是，在基層社區(qū)，由于其范圍小、事務(wù)具體、人們相互熟悉，有推行直接民主的條件，因此應(yīng)當(dāng)在這些小型社區(qū)中實行民主自治，培養(yǎng)人們民主政治的習(xí)慣和技能，然后逐步向大型社區(qū)推廣。筆者認為，對這個重要關(guān)系的忽略，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與村民會議作用的發(fā)揮；導(dǎo)致村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系無法厘清；導(dǎo)致村民委員會在行使權(quán)力時容易失控。 村民委員會由村民會議選舉產(chǎn)生并對之負責(zé)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生并對之負責(zé)。但是直接民主受諸多條件的限制，現(xiàn)代國家由于疆域大、人口多、事務(wù)雜，很少有直接民主的實例。 為了應(yīng)付這個困難的局面，各地發(fā)展出了一些代議制民主形式，有的叫 “ 村民代表會 ” ，有的叫 “ 村民議事會 ” ，有的叫 “ 村民理財（監(jiān)督）小組 ” 等，名稱繁多，但組織形式卻大同小異，通常是由村民選舉一些品德清譽、有辦事能力、熱心為民服務(wù)的人組成一個常設(shè)的、不領(lǐng)薪酬的小組，人數(shù) 從數(shù)人到數(shù)十人不等。所以村民會議事實上的召集者常常就是村民委員會。 于村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，即使在立法上使用的概念也是含混 的， “ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。法諺說： “ 法律并不作精確之規(guī)定，而委諸優(yōu)秀之人作出判斷。這就意味著，用某種形式把村民自治（一種更小范圍內(nèi)的人民當(dāng)家作主）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大聯(lián)系起來至少在法理上是可行的。如果是普遍性的問題，可以召開村民大會解決；如果是個別性的問題，則可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的本村代表團作出申訴，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的名義作出裁決。而在村委會選舉中，卻只是規(guī)定可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映，而事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又根本無此權(quán)限：它既不能宣布選舉結(jié)果無效，也不能對當(dāng)事人進行
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