【正文】 的研究途徑和方法 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。 世紀(jì)末 20 世紀(jì)初隨著資本主義 的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。 （ 1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 分，政資不分 ，效率低下 、科學(xué)化、制度化薄弱 （ 2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) 首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自 身的力量建立起來的 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應(yīng)的新政府管理體制 最后，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。 第一章 公共組織理論 第一節(jié)公共組織概述 一 組織與公共組織的概念 組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體 公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 管理幅度 ：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。 尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為 “尖形結(jié)構(gòu) ”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。 職能結(jié)構(gòu) 直線 職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。 我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。 首長制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。 它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權(quán)利集中， 容易造成 獨(dú)斷專行。 優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼 顧。 缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 （ 2） 功能與領(lǐng)域的沖突 （ 3） 目標(biāo)的沖突 組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 組織合作模型可以有效克服沖 突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是“人 ”，個(gè)體行為具有 “經(jīng)濟(jì)人 ”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的自身利益的最大化。在這個(gè)階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié) 構(gòu)也不健全 （ 2） 集體化階段。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié)： （ 1） 對危機(jī)的感知 （ 2） 變革方向的確定 （ 3） 變 革 20世紀(jì) 90年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù) “政府再造 ”論。如 “無縫組織 ”論以及 “網(wǎng)絡(luò)組織 ”論、 “虛擬組織 ”論等。 新公共管理 以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟(jì)問題 善治 主要指合法，效率，負(fù)責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的 根本要求。自治的公民社會(huì)是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家支配的公民團(tuán)體或民間組織，社會(huì)的各個(gè)部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個(gè)制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： 1） 多中心的公共行動(dòng)體系 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為 ,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng)者通過交換資源，共享知識(shí)，談判 目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng) 2） 反思理性的復(fù)雜人 行為假設(shè) 它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進(jìn)合作，在改善互動(dòng)關(guān)系的同時(shí)達(dá)成各方都可以接受的政策方案。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機(jī)結(jié)合在一起，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互 依賴的社會(huì)環(huán)境去認(rèn)識(shí)和評(píng)判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國的行政體制改 革 一、歷次機(jī)構(gòu)改革的簡要回顧 （看看即可） 二、歷次機(jī)構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn) 系 三、新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方案 四、地方政府改革的新趨勢 首先，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革已由過去側(cè)重于機(jī)構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變 其次，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度 再次，這 幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標(biāo) 最后，這幾個(gè)試點(diǎn)城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新 導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野 dp. 一 公共管理及其相關(guān)概念 lgxF/ /92: 公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。 yE 三、與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。gdX 善治是 90 年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。 sz B途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 1991 年第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。h=?Eqs 、新范式或新的學(xué)科框架。 Vi_L? [p 第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大 到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。BB 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。 c: \{Q amp。 nW5QU 第三 ，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。0\ 二 公共組織的構(gòu)成要素 Lvr. 8$Q 3A=M ,N*a ,Ly } 4。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù) 雜，管理幅度一般也越寬。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng) 一行動(dòng)，但因?qū)哟味啵畔鬟f途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。不過由于上級(jí)對下級(jí)控制不強(qiáng)，相對較松散，集體行動(dòng)難度大。 j/G| 這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)， 每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。w_ 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。 v 8W 其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。 F 優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級(jí)部門無所適從。 分權(quán)制指下級(jí)組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。 d．居于組織的中心位置 %fHQ, ,%]NA K4 5 mN|p7I :g5z7 1u 組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)， 外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對地方的授權(quán) /!水平協(xié)調(diào)。 4 （ 3）組織合作模型 )99 組織合作模型的 主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性的 組織文化；競爭以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競爭；成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。 Z8 “政治行為模型 ”AMKA 主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向 f:w （ 3）規(guī)范化階段。 !\ ) 目前，關(guān)于組織變革趨勢的研究主要從三個(gè)方面展開。Xt 7I 我國學(xué)者從政府管理的角度關(guān)注治理理論。 dIzD]4 這一途徑試圖在網(wǎng)絡(luò)管理的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。 *3v 4 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： mHu, 1）多中心的公共行動(dòng)體系 8V 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認(rèn)為 ,我們生活在一個(gè)相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個(gè)機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和知識(shí)可以獨(dú)自解決所有的問題，在解決公共事物時(shí)，相互依存的行動(dòng) 者通過交換資源，共享知識(shí)，談判目標(biāo)采取有效地集體行動(dòng) E=Ht6 2）反思理性的復(fù)雜人 行為假設(shè) dY 它認(rèn)為公共行動(dòng)者再不確定的社會(huì)條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進(jìn)行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進(jìn)行為模式提高適應(yīng)社會(huì)的能力。UF 在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來，治理與統(tǒng)治的實(shí)質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動(dòng)者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配價(jià)值的政策。 特指在民族國家的范圍 a 財(cái)政補(bǔ)助 b特許經(jīng)營權(quán) c 公私合營企業(yè) = ! 社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 勞務(wù)派遣相關(guān)案例 Xk?r { 主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會(huì)公眾對民主政治的認(rèn)同危機(jī)。從需求來看，變動(dòng)不居的治理環(huán)境和日益增多的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)生了層出不 窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò) 提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強(qiáng)烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的因 素是多樣的，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問