【正文】 于20世紀(jì)70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業(yè)型政府”，“以市場為基礎(chǔ)的政策”。其核心思想和主要觀點(diǎn)包括：公私的重新反思，認(rèn)為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復(fù)雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認(rèn)為要更好地提高政府的效率；結(jié)果導(dǎo)向型而不是過程導(dǎo)向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責(zé)任；民營化，主張更多利用私人部門生產(chǎn)公共物品等?？梢?，行政管理體制改革把整個(gè)體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機(jī)制的原理和方法。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等方面的問題，由于公權(quán)力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。綜觀多年來我國改革的實(shí)際情況，一個(gè)重要的特點(diǎn)是改革往往從中央政府開始，自上而下推動(dòng)。通過法治化的路徑進(jìn)行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進(jìn)。政府的責(zé)任是管理社會，在于其行政管理使社會各個(gè)領(lǐng)域得以健康有序的發(fā)展?！秶鴦?wù)院全面推進(jìn)依法行政綱要》明確規(guī)定全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)就是經(jīng)過約10年堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府。在行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制這三者關(guān)系中，行政體制是一個(gè)上位概念。所以，針對行政管理相對人的外部關(guān)系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制也具有很大的同一性。職能問題是行政管理體制的核心問題。(3)明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場競爭機(jī)制調(diào)節(jié)、社會組織自律解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定以外，行政機(jī)關(guān)不要通過行政管理解決。(5)政府職能分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四大類，職能轉(zhuǎn)變，需要在這四個(gè)方面下工夫。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(3)對現(xiàn)有職能的轉(zhuǎn)變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎(chǔ)上通過法定渠道來解決。(5)從法律制度的規(guī)定上來推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這是根本性的途徑。政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而減少行政審批事項(xiàng)是轉(zhuǎn)變政府職能的重要切入點(diǎn)之一。通過推行相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機(jī)構(gòu)初步探索了一些新的路子。在執(zhí)法上，通過規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高行政管理的質(zhì)量和水平，使行政管理符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠實(shí)守信、高效便民、權(quán)責(zé)一致的依法行政的原則。行政管理體制改革的目標(biāo)針對的是現(xiàn)存的不適應(yīng)的問題，是實(shí)然的過程，是實(shí)證的活動(dòng)，是實(shí)在的既存狀態(tài)；而目標(biāo)模式針對的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應(yīng)然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。中央黨校周天勇教授認(rèn)為，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)和社會管理型的政府。③3.“社會回應(yīng)型改革”論中國政法大學(xué)薛剛凌教授論述改革的目標(biāo)模式時(shí)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應(yīng)當(dāng)盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)改革的核心內(nèi)容是以權(quán)力為中心的改革，改革的核心內(nèi)容應(yīng)重新定位為以權(quán)利與權(quán)力并重的改革；傳統(tǒng)的指導(dǎo)原則是以市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律為導(dǎo)向的改革，指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)重構(gòu)為以行政管理自身規(guī)律為導(dǎo)向的改革；傳統(tǒng)路徑程序是行政推進(jìn)式改革，路徑程序應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉赏七M(jìn)式改革。公共行政的歷史發(fā)展進(jìn)程證明了這一點(diǎn)。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個(gè)人的不同愿望，滿足不同市場經(jīng)濟(jì)不同主體的不同追求，滿足全球化、現(xiàn)代化、信息化的需要，滿足市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個(gè)領(lǐng)域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標(biāo)模式就不可能只是單一的選擇，而應(yīng)當(dāng)是多重目標(biāo)模式，多層次內(nèi)涵的建構(gòu)。在法治政府的目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下，加快建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府、陽光政府。在談到實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求時(shí)，具體明確法治政府建設(shè)要取得新成效。第三，從概念抽象的本質(zhì)看，無論行政管理體制改革的現(xiàn)象多么繁雜，其改革的本質(zhì)和方向是改革和調(diào)整、理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系以及權(quán)力與利益的關(guān)系。由法律確立，以法律為載體和體現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。這些要求實(shí)際上也就是政府依法行政的基本準(zhǔn)則，是衡量政府依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權(quán)、治官的基本價(jià)值取向。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應(yīng)當(dāng)是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇。第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個(gè)人的關(guān)系基本理順，政府職能轉(zhuǎn)變基本到位；中央與地方、政府與部門的權(quán)限比較明確；行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤。由這樣的體制、法制、機(jī)制、觀念和原則、要求、準(zhǔn)則等所構(gòu)成的法治政府的模式，不僅能夠切實(shí)解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應(yīng)我國迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會的迫切要求，而且也與當(dāng)代世界發(fā)展的總體趨勢相契合。建立符合這種目標(biāo)模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第99～109頁。改革開放近30年來，我國的行政管理體制改革取得了很大的進(jìn)展，但是，仍然存在不少問題，因此，我們很有必要深入研究在當(dāng)前的歷史條件下如何進(jìn)一步改革我國的行政管理體制，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的和諧與進(jìn)步。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。第三，中央和地方的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題未能得到全面地解決。不適應(yīng)的問題是行政管理體制存在的主要問題。市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當(dāng)然也可以考慮在職能轉(zhuǎn)變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高行政效率。(二)自上而下的改革。自上而下推動(dòng)行政管理體制改革，雖然是具有很強(qiáng)操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實(shí)體內(nèi)容上究竟應(yīng)當(dāng)通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。通過法治化的路徑進(jìn)行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進(jìn)。(4)政府管理經(jīng)濟(jì)的職能要切實(shí)轉(zhuǎn)到以主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。(6)政府職能轉(zhuǎn)變既要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，也要適應(yīng)社會發(fā)展要求，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，加強(qiáng)社會管理職能，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。行政管理體制改革的目標(biāo)針對的是現(xiàn)存的不適應(yīng)的問題，是實(shí)然的過程，是實(shí)證的活動(dòng)，是實(shí)在的既存狀態(tài)；而目標(biāo)模式針對的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應(yīng)然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。主要有以下一些觀點(diǎn)。(三)多重目標(biāo)模式：行政管理體制改革目標(biāo)模式的選擇。第一，建設(shè)法治政府，既是全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的重要組成部分，也是政府建設(shè)的總體的奮斗目標(biāo)和新的要求。第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標(biāo)模式，具有很強(qiáng)的綜合性。法治政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)模式與行政管理體制改革的方向是一致的。第五，法治作為一個(gè)與人治相對應(yīng)的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權(quán)力，政府必須受到法律的控制。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標(biāo)。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政治文明建設(shè)方面 所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價(jià)值。到那時(shí)候，行政管理體制順暢，政府行政權(quán)力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機(jī)關(guān)及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為明顯，經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，人均GDP持續(xù)增長。.了深化行政管理體制改革的問題，在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中明確提出了現(xiàn)階段我國行政管理體制改革的總要求、總目標(biāo)。1982年，五屆全國人大常委會第22次會議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決議，要求國務(wù)院各部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革?！{(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系到1993年推動(dòng)第三輪行政管理體制改革時(shí)，我國已確立要建立“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”?！⑦m應(yīng)加入WTO條件下的政府職能體系2003年的行政管理體制改革，著重對國有資嚴(yán)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生嚴(yán)監(jiān)管、人口與計(jì)劃生育等方面的體制進(jìn)行調(diào)整。既邁出了重要的改革步伐，又保持國務(wù)院機(jī)構(gòu)的相對穩(wěn)定性和改 革連續(xù)性，為今后的進(jìn)一步改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二輪行政體制改革的局限性在于，由于一系列的政治經(jīng)濟(jì)原因，改革措施沒有貫徹執(zhí)行，地方機(jī)構(gòu)改革沒有同步推進(jìn)，后來經(jīng)濟(jì)過熱又導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹起來。改革的局限性在于，由于政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底，很多政府職能改由事業(yè)單位承擔(dān)，從而加劇了政事分開的難度。1 982年的政府機(jī)構(gòu)改革，幾乎是一次數(shù)量增減性的改革，沒有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。很顯然，每一次改革都不是過去的重復(fù)，而是螺旋式上升式改革鏈條中的一環(huán)。以行政管理體制為中心的政府機(jī)構(gòu)改革，需要實(shí)現(xiàn)兩大任務(wù):一是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，二是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共治理型政府。隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，行政管理的方式也將發(fā)生深刻變化。把立足點(diǎn)放在全國經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展相統(tǒng)一上來。對涉及全局性、長遠(yuǎn)性和公眾性的重大問題，必須依據(jù)法律法規(guī)和國家相關(guān)政策進(jìn)行決策。在民主政治社會，公眾有知情極、參與權(quán)、聽證權(quán)、話語權(quán)，而且是制約行政權(quán)的有效手段。建立政府公告制度，通過新聞媒體和現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，向社會公開政府規(guī)章、措施及政務(wù)活動(dòng)。深化行政審批制度改革，遵循“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”原則，使政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面更好地發(fā)揮作用，為建設(shè)法治政府提供良好的體制環(huán)境。加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，反對形式主義、主觀主義和個(gè)人主義，為公眾樹立良好形象。在觀點(diǎn)上，本文在深化分析的基礎(chǔ)上明確提出不順應(yīng)性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點(diǎn)；在分析不同行政管理體制改革的目標(biāo)模式的基礎(chǔ)上，提出以法治政府為中心的多重目標(biāo)模式。但是，面對經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問題，仍舊存在不順應(yīng)的地方。同時(shí)，從理論的視角看，我國行政管理體制不順應(yīng)性問題詳細(xì)表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結(jié)構(gòu)來看，主體結(jié)構(gòu)上的問題主如果“政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉(zhuǎn)變不到位是目前整個(gè)體制的根本性問題；從體制的運(yùn)行上看，相關(guān)機(jī)制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。這些當(dāng)然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題