【正文】 于20世紀(jì)70年代，與西方國(guó)家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業(yè)型政府”，“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政策”。其核心思想和主要觀點(diǎn)包括：公私的重新反思，認(rèn)為公共部門(mén)與私人部門(mén)雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門(mén)；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復(fù)雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認(rèn)為要更好地提高政府的效率；結(jié)果導(dǎo)向型而不是過(guò)程導(dǎo)向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績(jī)效測(cè)量，主要是尋求使政府更富有效率和責(zé)任；民營(yíng)化，主張更多利用私人部門(mén)生產(chǎn)公共物品等?？梢?jiàn)，行政管理體制改革把整個(gè)體制市場(chǎng)化是有問(wèn)題的，但是并不是說(shuō)不能在某些方面使用一些市場(chǎng)機(jī)制的原理和方法。對(duì)行政許可、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等方面的問(wèn)題，由于公權(quán)力不能市場(chǎng)化，且市場(chǎng)化也并不直接針對(duì)這些問(wèn)題和解決這些具體行政行為中的問(wèn)題。綜觀多年來(lái)我國(guó)改革的實(shí)際情況，一個(gè)重要的特點(diǎn)是改革往往從中央政府開(kāi)始，自上而下推動(dòng)。通過(guò)法治化的路徑進(jìn)行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來(lái)推進(jìn)。政府的責(zé)任是管理社會(huì)，在于其行政管理使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域得以健康有序的發(fā)展?！秶?guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政綱要》明確規(guī)定全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)就是經(jīng)過(guò)約10年堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府。在行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制這三者關(guān)系中，行政體制是一個(gè)上位概念。所以，針對(duì)行政管理相對(duì)人的外部關(guān)系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制也具有很大的同一性。職能問(wèn)題是行政管理體制的核心問(wèn)題。(3)明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)、社會(huì)組織自律解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定以外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理解決。(5)政府職能分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四大類，職能轉(zhuǎn)變，需要在這四個(gè)方面下工夫。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(3)對(duì)現(xiàn)有職能的轉(zhuǎn)變問(wèn)題，首先是理清已具有的職能，在此基礎(chǔ)上通過(guò)法定渠道來(lái)解決。(5)從法律制度的規(guī)定上來(lái)推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這是根本性的途徑。政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而減少行政審批事項(xiàng)是轉(zhuǎn)變政府職能的重要切入點(diǎn)之一。通過(guò)推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)，為合理配置政府部門(mén)的職能，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)初步探索了一些新的路子。在執(zhí)法上，通過(guò)規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高行政管理的質(zhì)量和水平，使行政管理符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信、高效便民、權(quán)責(zé)一致的依法行政的原則。行政管理體制改革的目標(biāo)針對(duì)的是現(xiàn)存的不適應(yīng)的問(wèn)題，是實(shí)然的過(guò)程，是實(shí)證的活動(dòng)，是實(shí)在的既存狀態(tài)；而目標(biāo)模式針對(duì)的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應(yīng)然的過(guò)程，是對(duì)行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來(lái)展望。中央黨校周天勇教授認(rèn)為，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的角度看，中國(guó)政治體制最迫切的改革，是建設(shè)一個(gè)公共服務(wù)和社會(huì)管理型的政府。③3.“社會(huì)回應(yīng)型改革”論中國(guó)政法大學(xué)薛剛凌教授論述改革的目標(biāo)模式時(shí)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型給社會(huì)帶來(lái)多方位和巨大的變革，從理論上來(lái)說(shuō)，行政體制改革應(yīng)當(dāng)盡可能地反映這些要求，并通過(guò)行政體制改革來(lái)促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)改革的核心內(nèi)容是以權(quán)力為中心的改革，改革的核心內(nèi)容應(yīng)重新定位為以權(quán)利與權(quán)力并重的改革；傳統(tǒng)的指導(dǎo)原則是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為導(dǎo)向的改革，指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)重構(gòu)為以行政管理自身規(guī)律為導(dǎo)向的改革；傳統(tǒng)路徑程序是行政推進(jìn)式改革，路徑程序應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉赏七M(jìn)式改革。公共行政的歷史發(fā)展進(jìn)程證明了這一點(diǎn)。行政管理體制改革要滿足社會(huì)各階層的不同要求，滿足社會(huì)多元利益的訴求，滿足不同公民個(gè)人的不同愿望，滿足不同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同主體的不同追求，滿足全球化、現(xiàn)代化、信息化的需要，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，滿足社會(huì)民生的吁求，一句話，要滿足社會(huì)方方面面、各個(gè)領(lǐng)域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標(biāo)模式就不可能只是單一的選擇，而應(yīng)當(dāng)是多重目標(biāo)模式，多層次內(nèi)涵的建構(gòu)。在法治政府的目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下，加快建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府、陽(yáng)光政府。在談到實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求時(shí)，具體明確法治政府建設(shè)要取得新成效。第三，從概念抽象的本質(zhì)看，無(wú)論行政管理體制改革的現(xiàn)象多么繁雜，其改革的本質(zhì)和方向是改革和調(diào)整、理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系以及權(quán)力與利益的關(guān)系。由法律確立，以法律為載體和體現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。這些要求實(shí)際上也就是政府依法行政的基本準(zhǔn)則，是衡量政府依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權(quán)、治官的基本價(jià)值取向。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。如果說(shuō)社會(huì)是法治社會(huì)，國(guó)家是法治國(guó)家的話，那么，政府就應(yīng)當(dāng)是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇。第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民個(gè)人的關(guān)系基本理順，政府職能轉(zhuǎn)變基本到位；中央與地方、政府與部門(mén)的權(quán)限比較明確；行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤。由這樣的體制、法制、機(jī)制、觀念和原則、要求、準(zhǔn)則等所構(gòu)成的法治政府的模式，不僅能夠切實(shí)解決我國(guó)行政管理體制中存在的問(wèn)題，更好地適應(yīng)我國(guó)迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的迫切要求，而且也與當(dāng)代世界發(fā)展的總體趨勢(shì)相契合。建立符合這種目標(biāo)模式的體制，就是我國(guó)行政管理體制改革努力的方向。④參見(jiàn)薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第99～109頁(yè)。改革開(kāi)放近30年來(lái)，我國(guó)的行政管理體制改革取得了很大的進(jìn)展，但是，仍然存在不少問(wèn)題，因此，我們很有必要深入研究在當(dāng)前的歷史條件下如何進(jìn)一步改革我國(guó)的行政管理體制，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧與進(jìn)步。從總體上判斷，我國(guó)目前的行政管理體制基本上適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。第三，中央和地方的關(guān)系有待進(jìn)一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問(wèn)題未能得到全面地解決。不適應(yīng)的問(wèn)題是行政管理體制存在的主要問(wèn)題。市場(chǎng)化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問(wèn)題，當(dāng)然也可以考慮在職能轉(zhuǎn)變上把不該管、管不了、管不好的事市場(chǎng)化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場(chǎng)化，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高行政效率。(二)自上而下的改革。自上而下推動(dòng)行政管理體制改革，雖然是具有很強(qiáng)操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實(shí)體內(nèi)容上究竟應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么途徑來(lái)解決行政管理中存在的問(wèn)題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。通過(guò)法治化的路徑進(jìn)行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來(lái)推進(jìn)。(4)政府管理經(jīng)濟(jì)的職能要切實(shí)轉(zhuǎn)到以主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。(6)政府職能轉(zhuǎn)變既要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，也要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理職能，在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。行政管理體制改革的目標(biāo)針對(duì)的是現(xiàn)存的不適應(yīng)的問(wèn)題，是實(shí)然的過(guò)程，是實(shí)證的活動(dòng)，是實(shí)在的既存狀態(tài)；而目標(biāo)模式針對(duì)的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應(yīng)然的過(guò)程，是對(duì)行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來(lái)展望。主要有以下一些觀點(diǎn)。(三)多重目標(biāo)模式：行政管理體制改革目標(biāo)模式的選擇。第一，建設(shè)法治政府，既是全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要組成部分，也是政府建設(shè)的總體的奮斗目標(biāo)和新的要求。第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標(biāo)模式，具有很強(qiáng)的綜合性。法治政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)模式與行政管理體制改革的方向是一致的。第五，法治作為一個(gè)與人治相對(duì)應(yīng)的概念，最核心的思想就是通過(guò)法律遏制政府權(quán)力，政府必須受到法律的控制。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標(biāo)。依法治國(guó)也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政治文明建設(shè)方面 所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價(jià)值。到那時(shí)候，行政管理體制順暢，政府行政權(quán)力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開(kāi)、公平、便民、高效、誠(chéng)信，行政機(jī)關(guān)及其工作人員會(huì)依法辦事、能依法辦事。經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤為明顯，經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，人均GDP持續(xù)增長(zhǎng)。.了深化行政管理體制改革的問(wèn)題，在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中明確提出了現(xiàn)階段我國(guó)行政管理體制改革的總要求、總目標(biāo)。1982年，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決議，要求國(guó)務(wù)院各部門(mén)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革?！{(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)關(guān)系到1993年推動(dòng)第三輪行政管理體制改革時(shí)，我國(guó)已確立要建立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”?！⑦m應(yīng)加入WTO條件下的政府職能體系2003年的行政管理體制改革，著重對(duì)國(guó)有資嚴(yán)管理、宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、流通管理、食品安全和安全生嚴(yán)監(jiān)管、人口與計(jì)劃生育等方面的體制進(jìn)行調(diào)整。既邁出了重要的改革步伐，又保持國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定性和改 革連續(xù)性，為今后的進(jìn)一步改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二輪行政體制改革的局限性在于，由于一系列的政治經(jīng)濟(jì)原因，改革措施沒(méi)有貫徹執(zhí)行，地方機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有同步推進(jìn)，后來(lái)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱又導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹起來(lái)。改革的局限性在于，由于政府職能轉(zhuǎn)變不夠徹底，很多政府職能改由事業(yè)單位承擔(dān)，從而加劇了政事分開(kāi)的難度。1 982年的政府機(jī)構(gòu)改革，幾乎是一次數(shù)量增減性的改革，沒(méi)有觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。很顯然，每一次改革都不是過(guò)去的重復(fù)，而是螺旋式上升式改革鏈條中的一環(huán)。以行政管理體制為中心的政府機(jī)構(gòu)改革，需要實(shí)現(xiàn)兩大任務(wù):一是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，二是由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)為公共治理型政府。隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，行政管理的方式也將發(fā)生深刻變化。把立足點(diǎn)放在全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展相統(tǒng)一上來(lái)。對(duì)涉及全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和公眾性的重大問(wèn)題，必須依據(jù)法律法規(guī)和國(guó)家相關(guān)政策進(jìn)行決策。在民主政治社會(huì)，公眾有知情極、參與權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、話語(yǔ)權(quán)，而且是制約行政權(quán)的有效手段。建立政府公告制度，通過(guò)新聞媒體和現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)，向社會(huì)公開(kāi)政府規(guī)章、措施及政務(wù)活動(dòng)。深化行政審批制度改革，遵循“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”原則，使政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面更好地發(fā)揮作用，為建設(shè)法治政府提供良好的體制環(huán)境。加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，反對(duì)形式主義、主觀主義和個(gè)人主義，為公眾樹(shù)立良好形象。在觀點(diǎn)上，本文在深化分析的基礎(chǔ)上明確提出不順應(yīng)性是我國(guó)行政管理體制存在的主要問(wèn)題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點(diǎn)；在分析不同行政管理體制改革的目標(biāo)模式的基礎(chǔ)上，提出以法治政府為中心的多重目標(biāo)模式。但是，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的新形勢(shì)和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問(wèn)題，仍舊存在不順應(yīng)的地方。同時(shí)，從理論的視角看，我國(guó)行政管理體制不順應(yīng)性問(wèn)題詳細(xì)表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結(jié)構(gòu)來(lái)看，主體結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題主如果“政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉(zhuǎn)變不到位是目前整個(gè)體制的根本性問(wèn)題；從體制的運(yùn)行上看，相關(guān)機(jī)制不健全是行政管理體制比較突出的問(wèn)題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問(wèn)題。這些當(dāng)然都是問(wèn)題，作為行政管理者誰(shuí)都希望不存在這些問(wèn)題。因此，有必要從市場(chǎng)主體和社會(huì)和諧的視角來(lái)考察行政管理體制存在的問(wèn)題