【正文】 2 黃山市“百村千幢”工程簡(jiǎn)介與政策評(píng)估 “百村千幢”工程的簡(jiǎn)介 “百 村千幢”工程是黃山市 2021 年 11 月開(kāi)始啟動(dòng)的一項(xiàng)徽州傳統(tǒng)古民居、古村落的保護(hù)與開(kāi)發(fā)并舉的重大民生項(xiàng)目，是與新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)密切結(jié)合的重要部分，受到黃山市委、市政府的高度重視，也是黃山市為迎接“十二五”規(guī)劃而做出的重要惠民公共政策。近些年，拆除、倒賣(mài)徽州古建筑及古建筑構(gòu)件的問(wèn)題也日益嚴(yán)重。由于很多古民居主人常年在外，建筑維修成本較高以及房屋不能滿(mǎn)足現(xiàn)代人的生活質(zhì)量要求等原因，很多土木結(jié)構(gòu)古建筑歷經(jīng)百年風(fēng)雨得不到及時(shí)的維修，木朽墻危，破敗不堪。 4 “百村千幢”工程政策執(zhí)行情況評(píng)估 調(diào)查結(jié)果顯示：以政府為代表的各個(gè)部門(mén)在執(zhí)行政策時(shí)主要做法就是宣傳和登記管理，其次為限制處分，其他工作落實(shí)不是很到位，而且有 24%的居民認(rèn)為政府的工作形同虛設(shè)。調(diào)查顯示，竟有高達(dá)一半比例的被調(diào)查對(duì)象沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)這一工程，了解具體內(nèi)容的人僅占 23%，還有近 29%的人僅僅聽(tīng)說(shuō)過(guò)該項(xiàng)工程的名稱(chēng)。這種不太如意的效果便面上反映的是政府的宣傳問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是此項(xiàng)公共政策執(zhí)行的異化問(wèn)題。 公共政策執(zhí)行簡(jiǎn)單說(shuō)就 是公共政策的落實(shí)和實(shí)施，是公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的決定性環(huán)節(jié)，由三個(gè)部分組成：政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行客體、政策執(zhí)行體制。同時(shí)，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型和體制的轉(zhuǎn)軌我國(guó)政府的公共政策執(zhí)行功能出現(xiàn)了障礙，尤其是公共政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了不少政策執(zhí)行活動(dòng)不當(dāng)甚至非法“偏離”政策目標(biāo)的現(xiàn)象即公共政策異化現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了公共政策的權(quán)威性和社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。政策 6 替換是公共政策執(zhí)行中最常見(jiàn)的異化現(xiàn)象 ,也是危害最大的公共政策異化現(xiàn)象之一。政府為調(diào)動(dòng)私人在執(zhí)行“百村千幢”工程的政策時(shí)的積極性，針對(duì)性的出臺(tái)了相關(guān)稅收優(yōu)惠措施。這種情況下，公共政策得到了某種程度的執(zhí)行，但執(zhí)行的結(jié)果依舊不是原來(lái)的政策目的。 “軟托硬抗，拒不服從”，也稱(chēng)政策抵制 政策抵制也叫政策象征性執(zhí)行，即表面贊同執(zhí)行政策，然而，在執(zhí)行中不投入相應(yīng)的人力、物力、財(cái)力等資源或在執(zhí)行力 度上不夠，實(shí)際上使政策得不到執(zhí)行，政策被空置。有些政府部門(mén)在執(zhí)行此項(xiàng)公共政策 7 中的態(tài)度就是一種象征性執(zhí)行的行為，既造成了政策資源的浪費(fèi)，有沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的政策效果。公共政策異化不僅困擾著公共管理者，而且也使公眾對(duì)政府決策產(chǎn)生質(zhì)疑，失去信心。種種情況顯示，公共政策異化最主要的原因是政策主體異化，主要包括兩方面：政策主體主觀方面的原因和政策主體客觀方面的原因。 公共政策是社會(huì)利益關(guān)系的權(quán)威性分配。這一點(diǎn)突出地體現(xiàn)在不同的下級(jí)政府對(duì)同一類(lèi)型公共政策的不同執(zhí)行 結(jié)果上。從總體上分析，各政策主體都能較好地從政策體系出發(fā)理解公共政策，但也存在著某些政策 主體對(duì)中央政策缺乏系統(tǒng)理解的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)是：第一，對(duì)公共政策的政策要素缺乏系統(tǒng)理解。政策原則是政策執(zhí)行中必須堅(jiān)持的方向，可分為政策中明確規(guī)定的原則與政策中隱含的原則。在執(zhí)行“百村千幢”工程的政策時(shí)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)任意使用鋼筋、混凝土材料大肆翻修古民居、古建筑，導(dǎo)致一些古民居、古建筑喪失古徽州原始風(fēng)采的例子，就是一些政策執(zhí)行主體對(duì)此項(xiàng)改革政策的政策目的缺乏準(zhǔn)確理解所致。三是該項(xiàng)政策與其他政策間的聯(lián)系方式 ,這決定了該政策體系的整體功 9 能?！? 政策的形成過(guò)程，實(shí)際上是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過(guò)程”。第二，政策執(zhí)行主體是經(jīng)濟(jì)組織的一部分，主要是其在各種類(lèi)型的經(jīng)濟(jì)組織中持有股份?？陀^上，企業(yè)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府與企業(yè)的捆綁是利益共存亡的使然。而且，企業(yè)這一經(jīng)濟(jì)實(shí)體與政府長(zhǎng)期的互動(dòng)中，必然將使企業(yè)從抽象的經(jīng)濟(jì)組織中成為具體，進(jìn)而成為一方政府扶， 持的對(duì)象、夸耀的對(duì)象、共生的對(duì)象，而“商而優(yōu)則仕”則成為這一現(xiàn)象最好的佐證。 但當(dāng)代中國(guó)的公共政策執(zhí)行過(guò)程存在著執(zhí)行異化的問(wèn)題，主要原因在于：第一，公共政策執(zhí)行過(guò)程中黨政權(quán)力整合度的削弱。行政權(quán)力整合程度的削弱， 還在于中國(guó)行政體系的矩陣組織結(jié)構(gòu)的存在， 地方行政機(jī)構(gòu)和人員都要同時(shí)接受來(lái)自條條和塊塊兩方面的指令。在當(dāng)代中國(guó)決策執(zhí)行過(guò)中，還存在著人格化層面，政策執(zhí)行深受人格化權(quán)力的影響，缺少一套合理化的行政體制、行政組織和行政法規(guī)，政策執(zhí)行難以按法治的因素進(jìn)行，就像邁克爾” [ 6 ] (47)當(dāng)代中國(guó)的政策執(zhí)行過(guò)程，缺乏維護(hù)制度化的權(quán)威性，往往導(dǎo)致政策擴(kuò)大化、表層化等政策執(zhí)行過(guò)度“偏離”政策目標(biāo)的現(xiàn)象，即出現(xiàn)了公共政策的異化?！罢苇h(huán)境的差異將在很大程度上影響政策選擇時(shí)政策優(yōu)先考慮事項(xiàng)的順序和基調(diào)，而政治體制特征的結(jié)構(gòu)性差別則決定著政策過(guò)程參與群體和個(gè)人在政策制定和實(shí)施中權(quán)力關(guān)系的差別。由于公共政策公共性、全局性的特征，許多公共政策往往只是一些原則規(guī)定，各政策執(zhí)行主體要結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則才能真正進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程。在我國(guó)，由于公共政策執(zhí)行指令渠道與執(zhí)行狀 態(tài)信息渠道的主體合一性，這樣自然就形成了近乎單一的且隸屬于指令信息渠道的執(zhí)行狀態(tài)信息渠道，也就使得公共政策執(zhí)行狀態(tài)信息容易受政策制定者與執(zhí)行者的影響。 公共政策執(zhí)行體制滯后 公共政策的執(zhí)行體制包括權(quán)力配置機(jī)制、與公共政策執(zhí)行有關(guān)的公共部門(mén)和相關(guān)的法律、制度等多方面，它們直接影響著公共政策執(zhí)行的運(yùn)作方式和過(guò)程，并進(jìn)而影響政策執(zhí)行過(guò)程和政策目的關(guān)系。這一方面不利于緩解政府自身負(fù)擔(dān)，另一方面也不能有效吸引社會(huì)力量加入到保護(hù)中來(lái)。然而遺憾的是，我國(guó)現(xiàn)行的公共政策執(zhí)行體制中正是缺乏責(zé)任追究制度，特別是一種 “ 剛性” 的責(zé)任制度，這導(dǎo)致政策執(zhí)行中的異化行為難以得到制止和及時(shí)糾正。 12 政策執(zhí)行監(jiān)督控制能檢查政策執(zhí)行效果、糾正政策執(zhí)行中 異化現(xiàn)象，以保證政策到達(dá)預(yù)期目的的重要措施。同時(shí)，獲取準(zhǔn)確而真實(shí)的政府信息也有相當(dāng)?shù)碾y度，這容易造成政府調(diào)控行為的滯后和政府自我調(diào)控能力的降低。因而，探索治理公共政策異化的對(duì)策十分必要， 可以從以下幾個(gè)方面入手。其次，要提高公共政策制定者的、執(zhí)行者的認(rèn)知能力和水平。恩格斯說(shuō)過(guò)：“人們?yōu)橹畩^斗的一切都與自己的利益有關(guān)。據(jù)試點(diǎn)調(diào)查 13 得知，在執(zhí)行“百村千幢”工程政策過(guò)程中，出現(xiàn)的少量資金超支或挪用情況及一些數(shù)量的古民居被不同程度的出售、轉(zhuǎn)讓、拆除和破壞的現(xiàn)象，與執(zhí)行此項(xiàng)公共政策的一些公共部門(mén)過(guò)度利益化不無(wú)關(guān)系。 [9] P24權(quán)責(zé)一致規(guī)則要求對(duì)各執(zhí)行主體的執(zhí)行權(quán)力和執(zhí)行責(zé)任做出明確的劃分，其各司其職，各盡其責(zé)。 要改善公共政策制定、執(zhí)行的良好社會(huì)環(huán)境，首先要暢通信息渠道，公共政策執(zhí)行主體要加強(qiáng)政策宣傳，創(chuàng)造輿論條件，下級(jí)各個(gè)部門(mén)和政策客體能全面、充分地了解政策，提高對(duì)政策的認(rèn)同感，加強(qiáng)政策客體對(duì)實(shí)施某項(xiàng)公共政策必要性和重要性的認(rèn)識(shí)，減少公共政策執(zhí)行的阻力，降低政策異化的機(jī)率。 [10] P63 允許非政府組織和第三部門(mén)專(zhuān)門(mén)從事相關(guān)公共政策的執(zhí)行；另一方面，準(zhǔn)許私營(yíng)部門(mén)進(jìn)入某些公共服務(wù)領(lǐng)域， 提供公共物品；還可通過(guò)公共服務(wù)的社區(qū)化，充分利用社區(qū)、家庭、志愿者組織等基本單位，承擔(dān)部分政策的執(zhí)行，使公共政策的執(zhí)行主體多元化。 加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和控制 公共政策監(jiān)督包括對(duì)政策制定過(guò)程的監(jiān)督和實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督。就公共政策執(zhí)行系統(tǒng)部而言，專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)“主要指的是執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查部門(mén)和政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)。聽(tīng)證既能滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)公共政策選擇和制定過(guò)程的民主監(jiān)督要求，又能有效發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者對(duì)公共政策選擇和制定的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督要求， 在抑制和矯正政府和官員的自利性、證和實(shí)現(xiàn)公共政策的公共性方面，有著不可比擬的優(yōu)越特征。 6 結(jié)語(yǔ) 本文主要立足于 2021 年 11 月黃山市啟動(dòng)的 “百村千幢”工程公共政策，通過(guò)從政策效果的角度對(duì)此項(xiàng)公共政策執(zhí)行的情況進(jìn)行評(píng)估，并參閱相關(guān)公共政策研究方面的書(shū)籍和文章，在對(duì)前人的研究成果進(jìn)行的總結(jié)基礎(chǔ)上對(duì)此項(xiàng)政策執(zhí)行過(guò)程中的異化現(xiàn)象進(jìn)行追蹤和剖析。 J183