【正文】 立法權(quán)限，就是 ? 立法主體行使立法權(quán)的界限 ? [14]，它 ? 不僅表現(xiàn)在法律與道德的關(guān)系上，也表現(xiàn)在不同范圍（權(quán)限）之立法權(quán)的關(guān)系上 ? [15]。對于習(xí)俗規(guī)則能夠有效調(diào)整的領(lǐng)域，國家立法就不能界入。 ? 就民族問題、民族關(guān)系而言，應(yīng)當(dāng)制定法律的事項包括： ? (1)處理民族問題、民族關(guān)系的基本原則： 民族平等；特殊保護(hù)少數(shù)民族發(fā)展權(quán)益； ? (2)處理民族問題、民族關(guān)系的基本政制： 民族區(qū)域自治制度；人民代表大會制度及其特殊保護(hù)規(guī)范；中央與民族自治地方的權(quán)限劃分等問題； ? (3)處理民族問題、民族關(guān)系的具體制度： 民事、刑事、經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域的重點問題。這種實施細(xì)則的主要功能是規(guī)范本部門的具體行政行為。 第六、民族自治地方的自治立法權(quán)限 ? （ 1）自治立法的權(quán)源 ? 民族自治地方的自治立法權(quán)限源于憲法第 116條、115條的規(guī)定。 （ 2）自治立法權(quán)的界限 ? 一般認(rèn)為，自治立法權(quán)是民族自治地方自治權(quán)的核心內(nèi)容和實施自治的基本途徑， 《 憲法 》 第 117條至第 122條和 《 自治法 》 第 21條至第 45條關(guān)于民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自治事項的規(guī)定，事實上也就是對民族自治地方自治立法權(quán)限的界定，包括財政稅收管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)管理、金融管理、教育、科技、文化、體育和衛(wèi)生管理、人事管理、人才培養(yǎng)等諸多事項。對這一問題的解決，體現(xiàn)在 《 憲法 》 第 5條和《 自治法 》 第 5條、第 6條的規(guī)定中。 （ 3）自治立法權(quán)的內(nèi)涵 ? 根據(jù)以上對自治立法權(quán)的憲政制度設(shè)計的考察，在憲法的規(guī)范意義上，民族自治地方的自治立法是指自治地方的人民代表大會依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律的授權(quán)，創(chuàng)制法規(guī)范的活動。 從內(nèi)涵上講，民族自治地方的自治立法應(yīng)當(dāng)包括實施性立法、補(bǔ)充性立法、先行性立法和變通性立法四種情形。 ? 一般認(rèn)為，立法程序包括立法準(zhǔn)備階段、由法案到法階段、立法完善階段。 ? 有的學(xué)者進(jìn)一步提出 ? 民族自治地方立法批準(zhǔn)權(quán)是民族自治地方自治立法權(quán)的組成部分 ? ，制定權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)相分離，由兩個地位不同的國家機(jī)關(guān)獨立行使，兩家都只享有半個立法權(quán)，二者只有結(jié)合起來，才構(gòu)成一個完整的民族自治地方立法權(quán)。在立法監(jiān)督的兩種方式中，事前批準(zhǔn)比事后備案更嚴(yán)格 。 在民族立法中是否應(yīng)引入其他的程序機(jī)制 ? 第一、引入其他程序機(jī)制的必要性 ? 由于代議機(jī)關(guān)采用的是?多數(shù)決定?的原則，而少數(shù)民族代表在總體上居于少數(shù)；而行政機(jī)關(guān)的組成人員中，少數(shù)民族也居于少數(shù)，在具體的立法活動中很難保證決策對少數(shù)民族的正當(dāng)性和有效性。 ? 同時，以實現(xiàn)?民族平等?作為根本目標(biāo)和價值追求的民族立法，應(yīng)當(dāng)為維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助和和諧的民族關(guān)系，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展提供有效的規(guī)范體系。這種做法不僅是不正當(dāng)?shù)?，而且也不具有實效性，往往是事倍功半的結(jié)果，這也是國家制定法為什么在少數(shù)民族地區(qū)難以得到有效實施的真正原因。 ? ——如果兩種規(guī)范追求的目標(biāo)不具有一致性，但只要習(xí)俗規(guī)范的實施不會帶來該群體成員生存和發(fā)展?fàn)顩r的惡化，也不能用國家制定法規(guī)則取代少數(shù)民族的習(xí)俗規(guī)范。 正如魯迅所言： “ 倘不深入民眾的大層中，把他們的風(fēng)俗習(xí)慣加以研究，分別好壞、立存廢的標(biāo)準(zhǔn)，則無論怎樣的改革，都將為習(xí)慣的巖石所壓碎，或者只在表面上浮游一時 ” 。 （三）民族立法的監(jiān)督 ? “不受制約的政治權(quán)力乃是世界上最具動力的、最肆無忌憚的力量之一，而且濫用這種權(quán)力的危險也是始終存在的。 ? 第二、立法監(jiān)督的形式 ? 批準(zhǔn)；備案。 民族區(qū)域自治立法監(jiān)督機(jī)制及其正當(dāng)性與合法性分析 ? 第一、監(jiān)督機(jī)制的法律依據(jù) ? 民族區(qū)域自治立法監(jiān)督的法律依據(jù)具有廣泛性、多元性、復(fù)雜性的特點，也具有相互沖突的弊端。 （ 2） 《 立法法 》 的規(guī)定 ? 《 立法法 》 第 66條規(guī)定：自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效； 自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。 自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。 ? 其立法意圖是，既然自治州、自治縣的自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，那么國務(wù)院當(dāng)然可以成為此種情況下的立法監(jiān)督主體。 ? 全國人大常委會或省級人大常委會在行使立法監(jiān)督批準(zhǔn)權(quán)時，主要對其內(nèi)容的合法性進(jìn)行審查。 ? 立法權(quán)是指一切立法主體創(chuàng)制、認(rèn)可、修改和廢止法規(guī)范和法規(guī)則的權(quán)力。 ? 憲法第 67條規(guī)定全國人民代表大會常委會有權(quán) ? 制定和修改除了應(yīng)由全國人民代表大會制定的法律之外的其他法律 ? ，第 89條規(guī)定國務(wù)院有權(quán) ? 制定行政法規(guī) ? ，第100條規(guī)定省級人民代表大會及其常委會可以 ? 制定地方性法規(guī) ? 。而對 ? 當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點 ? 中央立法機(jī)關(guān)未必比自治地方的立法主體了解的更透徹，從這一點來看，批準(zhǔn)程序的存在是不合理的。民族區(qū)域自治立法備案制度的其內(nèi)容為： 自治區(qū) 、自治州、自治縣的人民代表大會在其民族自治立法生效后的一段時間內(nèi)，依照法律規(guī)定的程序，將立法文件報送全國人大常委會或國務(wù)院存檔備案。 [1] 在審查法律、法規(guī)的工作中，積極主動地開展工作，從而將備案審查工作激活，變被動為主動，在一定程度上有利于立法監(jiān)督工作的有效運行。在法學(xué)理論上，這種貫徹和施行法律的行為和過程即為 ? 法的實施 ? 。 ? 但是，不管使用哪種評價，首先必須確定法律實施的影響因素，這既是法律得以實施的關(guān)鍵，也是展開評價的前提。如行政訴訟法第五十二條第 2款規(guī)定： ? 人民法院審理民族自治地方的行政案件，應(yīng)以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。 （二）影響民族法實施的制度因素 ? １ 、 制度體系的完備性問題 ? 法律體系的完備性要求，在應(yīng)當(dāng)由法律加以調(diào)整的行為領(lǐng)域，不存在明顯的法律空白和漏洞。 ? 但是，在我國的民族法律制度中，不論是在自治權(quán)行使方面、還是在上級國家機(jī)關(guān)和發(fā)達(dá)地區(qū)幫助職責(zé)方面，都沒有法律責(zé)任的制度設(shè)計。 ３ 、 制度實施的可操作性問題 ? 從我國民族法律制度體系的現(xiàn)狀來看，憲法、自治法及其他法律的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，實用性不強(qiáng)。 在已制定的法律法規(guī)中，存在法律政策化的狀況。 ? 二是法律規(guī)范功能政策化。 現(xiàn)行規(guī)范民族問題、民族關(guān)系的法律、尤其是關(guān)于上級國家機(jī)關(guān)特殊幫助措施的規(guī)定，除憲法、民族區(qū)域自治法等有關(guān)法律的一些原則性規(guī)定外，具體化、有操作性的措施多以部委、地方政府政策性文件為表現(xiàn)形式，存在以具體政策取代法律規(guī)則的現(xiàn)象，沒有妥善地處理好具體政策與法律的關(guān)系。 ３、中央與地方 、 地方與地方之間的利益分配體制問題 ? 我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付、稅收分配體制不利于少數(shù)民族和民族地區(qū)。劉明利編著， 《 立法學(xué) 》 ，山東大學(xué)出版社， 2022年版，第 243頁。 思考題 ? 民族自治地方的自治立法是否不能違背 ?行政法規(guī)的基本原則 ? ？ ? 影響民族法的實施的因素主要有哪些？