【正文】 ? 王允武主編： 《 中國自治制度研究 》 ，四川人民出版社 2022年版。 ? 戚淵： 《 論立法權(quán) 》 ，中國法制出版社， 2022年版． ? 王允武、田釩平： 《 關(guān)于完善民族區(qū)域自治地方立法體制的思考 》 ， 《 中南民族大學(xué)學(xué)報(bào) 》 2022年第5期。 ? 蘇力： 《 研究真實(shí)世界中的法律 》 ， 《 無需法律的秩序 ——鄰人如何解決糾紛 》 中譯本序言，埃里克森著，蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社 2022年版，第19頁。 參考文獻(xiàn) ? 張文山： 《 論自治權(quán)的不可分割性 ——兼議 〈 民族區(qū)域自治法 〉 的修改 》 ， 《 廣西民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 》 ， 1999年第 1期。 ２ 、 少數(shù)民族群體利益的表達(dá)機(jī)制問題 ? 在現(xiàn)有的政制中，缺失少數(shù)民族群體利益表達(dá)的各種機(jī)制。 （三）影響民族法實(shí)施的體制因素 ? １ 、 中央與地方、政府各部門權(quán)力劃分的明晰性問題 ? 在行政管理變通、停止執(zhí)行權(quán)方面，民族自治地方對上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示不適合本地方實(shí)際情況的，須報(bào)經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，才能變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行， ? 但常常由于上級國家機(jī)關(guān)從部門利益出發(fā)的否決，而使變通執(zhí)行規(guī)定成為一紙空文 ? [1]； ? “在經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收等方面的有關(guān)規(guī)定與自治法中的自治權(quán)有相矛盾之處，在具體執(zhí)行時(shí)，都只能服從部門法規(guī) ? [2]。 ? 三是在現(xiàn)有的民族法律與政策體系中，存在法律與政策本末關(guān)系倒置問題。 如前所述， 民族法律制度體系中，很多法律規(guī)范的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不完整，沒有規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)與制裁措施，試圖單純依靠政策式的導(dǎo)向功能調(diào)整社會(huì)關(guān)系，必將導(dǎo)致法律功能政策化的結(jié)果。從法律實(shí)施角度來講，政策性語言過多、質(zhì)量不高的法律規(guī)范，在守法、執(zhí)法和司法中同樣存在困難，并將導(dǎo)致法律實(shí)效欠缺的不利后果。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： ? 一是法律條文用語不嚴(yán)謹(jǐn)。但是，我國民族法律制度體系沒有很好地處理政策與法律的關(guān)系。 ? 具體化、有操作性的措施多以部委、地方政府政策性文件為表現(xiàn)形式，呈現(xiàn)矛盾和混亂狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一性，非專業(yè)人員難窺其全貌，更難以適用相關(guān)的規(guī)定來維護(hù)自身的合法權(quán)益。 ? 但以行政法規(guī)彌補(bǔ)自治法律制度體系責(zé)任機(jī)制缺位問題，受行政法規(guī)效力位階和調(diào)整范圍的制約，并沒有也不可能有實(shí)質(zhì)突破。 ? 2022年頒布實(shí)施的 《 國務(wù)院實(shí)施 〈 中華人民共和國民族區(qū)域自治法 〉 若干規(guī)定 》 規(guī)定了各級人民政府民族工作部門對 《 若干規(guī)定 》 的監(jiān)督職責(zé)，以及國家機(jī)關(guān)及其工作人員因違法或不當(dāng)行使職權(quán)而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，具體包括改正責(zé)任、行政處分和刑事責(zé)任。從法學(xué)理論與法治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看，法律要得到真正實(shí)施，不能沒有 ? 法律責(zé)任追究機(jī)制 ? 的存在。 ? 但是，我國的民族法制度體系存在諸多問題，例如：自治地方自治權(quán)行使的程序制度、各級政府民族委員會(huì)調(diào)解民族糾紛的程序制度等。具體而言，包括企事業(yè)單位、群眾團(tuán)體和普通公民的遵守與貫徹實(shí)施的問題。 ? ３、社會(huì)公眾是否有較強(qiáng)的民族法制意識和精神 ? 民族法所涉及的問題與內(nèi)容，十分廣泛。 司法機(jī)關(guān)在糾紛解決中是否正確適用民族法 ? ——司法機(jī)關(guān)在審理涉及少數(shù)民族的案件時(shí)，是否落實(shí)有關(guān)法律 ? 保護(hù)少數(shù)民族在語言、文字等方面的訴訟權(quán)利 ? 的規(guī)定； ? ——司法機(jī)關(guān)在審理涉及少數(shù)民族的案件時(shí)，是否妥善處理法律與自治法規(guī)的關(guān)系，少數(shù)民族習(xí)俗與國家法的關(guān)系。就民族法的實(shí)施而言，至少應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面： （一）影響民族法實(shí)施的主體因素 ? １、行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格依法行政，貫徹和實(shí)施民族法 ? ——享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)是否制定有貫徹實(shí)施 《 民族區(qū)域自治法 》 等基本法律以及 《 少數(shù)民族發(fā)展規(guī)劃 》 的行政法規(guī)、規(guī)章和辦法； ? ——各級行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格落實(shí)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等確定的保障少數(shù)民族生存與發(fā)展權(quán)益的各項(xiàng)具體措施。這 三種評價(jià)維度是一種遞進(jìn)關(guān)系，后一種評價(jià)以前一種評價(jià)為基礎(chǔ)。從主體角度而言，包括法的遵守、法的執(zhí)行、法的適用和法律監(jiān)督幾個(gè)方面。 ? 人們在社會(huì)生活中實(shí)際貫徹和施行法律的行為和過程是法律得以實(shí)現(xiàn)的中介和橋梁。 二、民族法的實(shí)施 ? 法律的生命在于它的實(shí)行。 第二、引入 “ 主動(dòng)審查 ” 的重要性 ? 所謂主動(dòng)審查，是指接受備案的國家機(jī)關(guān)依職權(quán)對備案的法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的合法性與適當(dāng)性進(jìn)行審查的一種機(jī)制。 第一、實(shí)在法備案撤銷程序啟動(dòng)的被動(dòng)性 ? 《 立法法 》 第 90條規(guī)定了兩種具體的啟動(dòng)備案審查自治立法的方法；一是法定機(jī)關(guān)提出審查的要求；二是公民、法人或其他機(jī)關(guān)、組織提出審查的建議。 備案監(jiān)督 ? “備案 ? 是我國現(xiàn)行立法監(jiān)督體制中使用頻率最高的立法監(jiān)督方式。 ? 因此，應(yīng)當(dāng)改變自治法規(guī)的立法程序，將“批準(zhǔn)程序”改為“備案程序”， 即自治條例由民族自治地方的人民代表大會(huì)討論通過生效，單行條例由民族自治地方的人民代表大會(huì)或其常委會(huì)討論通過生效。這一規(guī)定告訴我們，民族自治地方的自治立法的依據(jù)是 ? 當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn) ? ， ? 不違背憲法和法律的原則 ? 是指自治立法主體在制定自治法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng) ? 依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán) ? （第 115條）。這些規(guī)定都排除了由另外的機(jī)構(gòu)行使 ? 批準(zhǔn) ?的權(quán)力，與立法權(quán)的應(yīng)有內(nèi)涵是一致的，但對自治法規(guī)卻規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)才能生效，不僅破壞了憲法自身的邏輯統(tǒng)一性，而且也違背了立法權(quán)的完整性的法理要求。 第二， 《 憲法 》 條款中的 “ 制定 ” 一詞在通常情況下包含 “ 通過 ” 和 “ 生效 ” 的因素，并排除外來的 “ 批準(zhǔn)權(quán) ” 。這種權(quán)力應(yīng)該是完整的，完整的立法權(quán)至少應(yīng)包括兩層意思，一是創(chuàng)制（認(rèn)可、修改）有效的法規(guī)范和法規(guī)則，二是廢止有效的法規(guī)范和法規(guī)則。 第一、 “ 批準(zhǔn) ” 程序?qū)嶋H上是對自治立法權(quán)的限制，破壞了民族自治地方的自治立法權(quán)的完整性。這一監(jiān)督方式具有比較強(qiáng)的監(jiān)督力。 “ 批準(zhǔn) ” 方式的正當(dāng)性與合法性問題 ? “批準(zhǔn) ? 是指民族區(qū)域自治的立法主體將已通過的 ? 自治法案 ? 報(bào)請全國人大常委會(huì)或省級人大常委會(huì)，由全國人大常委會(huì)或省級人大常委會(huì)對其進(jìn)行審查并決定其是否生效的立法監(jiān)督方式。 ? 但是，在 《 憲法 》 對這一內(nèi)容已經(jīng)作了詳細(xì)規(guī)定的情況下，任何下位法對它的實(shí)質(zhì)修改都是違憲的。 ? 《 民族區(qū)域自治法 》 也把 《 憲法 》 并無規(guī)定的國務(wù)院也列為自治州、自治縣的自治條例和單行條例的備案主體。 （ 4）其他法律的規(guī)定 ? 在法律授權(quán)民族區(qū)域自治地方可以制定的變通規(guī)定而引起的立法監(jiān)督中，對刑法、民事訴訟法等基本法律的變通，在立法監(jiān)督方面，法律規(guī)定得比較嚴(yán)格，只能由自治區(qū)的人民代表大會(huì)制定變通規(guī)定，并報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)；而對其他法律的變通，則可以采用比較靈活的立法監(jiān)督方式，自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)甚至是同級人民政府都可以作出變通規(guī)定， 全國人大常委會(huì)、省級人大常委會(huì)、國務(wù)院可以分別成為特定情況下的立法監(jiān)督機(jī)關(guān)。 （ 3） 《 民族區(qū)域自治法 》 的規(guī)定 ? 《 民族區(qū)域自治法 》 規(guī)定：自治區(qū)的自治條例和單