【正文】 法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人大常委會裁決；各部門規(guī)章之間、各部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，它們對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決。這里就是狹義的行政法律關系。（詳見本書第二章）行政相對人，是指行政法律關系中處于被管理地位的一方當事人。行政法律關系的客體，是指行政法律關系主體的權利義務所指向的對象。行政主體的權利和義務，通常又稱為職權和職責。大體上，行政相對人的權利有三方面：（1）行政參與權。是指行政相對人可以依照法律規(guī)定從行政主體或通過行政主體的管理活動獲得利益。是指行政相對人的合法利益受到侵犯時，有權請求獲得行政法上的保護。監(jiān)督行政法律關系是基于對行政權力控制的需要依法產(chǎn)生的，包括以下含義：第一，它是國家有權機關或其他依法享有監(jiān)督行政權的主體與行政主體之間依法形成的關系；第二，它是在監(jiān)督行政行為過程中形成的；第三，它是一種被行政法調(diào)整后具有行政法上的權利義務內(nèi)容的法律關系；第四，其客體主要是行政主體的行政行為。行政訴訟法律關系是以審判機關為監(jiān)督主體的重要的監(jiān)督行政法律關系，也是一種依申請的外部監(jiān)督行政法律關系。其區(qū)別是：在行政法律關系中，行政主體始終處于主導地位，而在監(jiān)督行政法律關系中，監(jiān)督主體如權力機關、司法機關、上級行政機關等處于主導地位，行政主體處于受監(jiān)督地位；在行政法律關系中，相對于行政主體的另一方是公民、法人或其他組織，而在監(jiān)督行政法律關系中，相對于行政主體的另一方是監(jiān)督主體；行政法律關系的客體包括物質(zhì)財富、精神財富等，而監(jiān)督行政法律關系的客體主要是行政主體的行政行為。其中，國家行政機關是最主要的行政主體。任何個人，包括國家機關工作人員，都不能成為行政主體。即是否享有行政權力，是決定某個社會組織能否成為行政主體的先決條件。因此，行政機關的內(nèi)部機構不能成為行政主體。二、行政主體的行政職權（一）行政職權的概念和特征行政職權是國家行政權的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及權能。固有職權主要賦予行政機關，授予職權主要授予行政機構、事業(yè)單位和其他社會組織。行政優(yōu)益權，是國家為確保行政主體有效地行使職權，切實地履行職責，圓滿實現(xiàn)公共利益的目標，而以法律、法規(guī)等形式賦予行政主體享有各種職務上或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格。獲得社會協(xié)助權，是指行政主體從事緊急公務時依法有權獲得有關組織和個人的協(xié)助；這種協(xié)助不同于一般公務協(xié)助，它具有強制性，違反需承擔法律責任。表現(xiàn)為國家向行政主體提供行政經(jīng)費、辦公條件、交通工具等。行政法律規(guī)范之所以這樣規(guī)定，承認行政行為具有公定力，主要是為了保障行政秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性。不可自由處分性主要表現(xiàn)為兩個方面：一是不得隨意轉(zhuǎn)移。行政職權行使過程也就是行政職責履行過程。是指根據(jù)憲法和法律規(guī)定，行政主體有制定和發(fā)布行政法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件的權力。總之，法定行政機關以外的其他行政主體，均不享有行政立法權。包括行政主體依法對行政管理中的具體事宜的處理權以及法律、行政法規(guī)和規(guī)章未明確規(guī)定的事項的規(guī)定權。指行政機關根據(jù)行政相對人的申請，在法定許可職權范圍內(nèi)，以書面證照或者其他方式允許相對人從事特定活動的權力。行政主體行使行政執(zhí)行權，必須是對法律、法規(guī)和規(guī)章或者有關上級部門依照法律、法規(guī)和規(guī)章作出的決定和命令的具體執(zhí)行。如稅務機關依法對納稅人的納稅情況進行檢查等。根據(jù)行政法律規(guī)范所賦予的行政強制權，行政主體可以對逾期不履行義務的相對人采取強制劃撥、強制拆除等強制執(zhí)行措施。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政主體可實施訓誡罰、財產(chǎn)罰、行為罰和人身罰等行政處罰行為。即行政主體作為第三人，在法定范圍內(nèi)對一定的行政糾紛和民事糾紛進行裁判處理的權力，包括行政調(diào)解權、行政仲裁權、行政裁決權和行政復議處理權等。法律、法規(guī)授權的組織不是依憲法或國家組織法設置的，它們行使一定的職權是基于具體法律、法規(guī)的授權。國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機構的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。因此，國務院是行政主體。作為國務院的組成部門，國務院各部委接受國務院的領導和監(jiān)督，執(zhí)行國務院的行政法規(guī)、決定和命令。直屬機構具有獨立的職權和專門職責，可以在主管事項的范圍內(nèi)，對外發(fā)布命令、指示。這些國家局自成立時就具有獨立的法律地位，依法行使對某項專門事務的管理權和爭議的裁決權，具有行政主體資格。地方人民政府一般分為三級：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府；縣、自治縣、縣級市人民政府；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。此外，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關，除行使上述職權外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限，行使自治權。地方人民政府的派出機關，指縣級以上地方人民政府因工作需要，經(jīng)有權機關批準而在一定行政區(qū)域內(nèi)設立的承擔該區(qū)域內(nèi)各項行政事務的國家行政機關。此外，行政公署的職能機關也是行政主體，但區(qū)公所和街道辦事處內(nèi)設立的辦事機構不能成為行政主體。公務員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。在外部行政管理關系中，公務員代表行政機關，以所在行政機關的名義行使行政權，其行為的結(jié)果歸屬于相應的行政機關。根據(jù)《中華人民共和國公務員法》第二十四條規(guī)定，下列人員不得錄用為公務員：；；。法律、法規(guī)授權行使一定行政職權的組織即授權性組織與行政機關一樣，也具有行政主體的地位。（一）行政機構行政機構，是指國家行政機關因行政管理的需要而設置的，具體處理和承辦各項行政事務的內(nèi)部組織、派出組織和臨時組織。如《商標法》授予國家工商行政管理總局內(nèi)設的商標局以行政主體資格，主管全國商標注冊和管理工作；《專利法》授予國家專利局內(nèi)設的專利復審委員會以行政主體資格，主管全國的專利管理工作。從機構性質(zhì)和法律地位上講，派出機構與職能部門所設的內(nèi)部機構處于相同的地位，其本身并無行政法上的主體資格。但行使所在機關的職權時，不能以自己的名義行使，而應以所在機關的名義行使。派出機關是由各級人民政府設置的；派出機構則由各級人民政府的職能部門設置。派出機關在法律上能以自己的名義行使行政權，是職權行政主體，且是地域性行政主體；派出機構則只能成為授權行政主體。如中央職稱改革領導小組和省級人民政府設置的職稱改革領導小組，就曾被授權為行政主體。（三）事業(yè)單位事業(yè)單位是從事某種專業(yè)性活動，不以營利為目的，經(jīng)費全部或部分由國家財政撥款的單位。（四）社會團體社會團體是指社會成員本著自愿原則，按照團體章程而依法組成的集合體?；鶎尤罕娦宰灾谓M織與國家基層政權有著極密切的聯(lián)系，其工作受基層人民政府或其派出機構的指導。被委托的組織只能根據(jù)委托行使一定的行政職權。行政機關依法委托是受委托組織行使一定的行政職權的前提。、實施行政行為。即“受托者不得再委托”。（二）行政機關委托的組織應具備的條件盡管受委托組織不具有行政主體資格，但是代表委托的行政機關行使一定行政權力，因此必須符合法定條件，如依法成立、具有法人資格等；同時，在具體實施行政行為時也要遵循一定規(guī)則，包括必須以委托機關名義實施行政行為、必須在委托范圍內(nèi)實施行政行為、不得再委托其他組織或者個人實施行政行為等。行政機關委托的組織基于委托取得的行政權不能獨立行使，必須以委托機關的名義行使；法律、法規(guī)授權的組織可以自己名義行使行政權。第三章 行政行為第一節(jié) 行政行為概述一、行政行為的概念和特征行政行為，是指行政主體實施行政管理活動、行使行政職權過程中所作出的具有法律意義并產(chǎn)生行政法律效果的行為。行政機關雖然也可以創(chuàng)制行政性規(guī)范，但行政性規(guī)范只是從屬于規(guī)范，是為執(zhí)行法律規(guī)范而制定的規(guī)范。具有一定裁量性作為行政行為的一大特征，是由它的權力因素（自由裁量權）的特點所決定的。雖然行政主體在相對方提出申請的前提下作出行政行為，但行政主體是否滿足行政相對方的申請，卻不取決于相對方的請求。行政行為的效力先定是事先假定，并不意味著行政行為必定正確、合法、不可否定，不過要經(jīng)國家有權機關依職權和法定程序?qū)彶檎J定。根據(jù)行政法的原則，行政主體為行使其管理職能，享有相應的管理權力和管理手段。行政行為的內(nèi)容主要包括：1．賦予權益或義務賦予一定的權益，具體表現(xiàn)為賦予相對方一種法律上的權能、權利和利益，既包括行政法上的權益，也可能包括民法上的權益。免除義務是指行政行為的內(nèi)容表現(xiàn)為對相對方原來所負有的義務予以解除，不再要求其繼續(xù)履行義務。確認法律地位，是指行政主體通過行政行為對某種法律關系是否存在以及存在范圍的認定，或者是通過一定的行政方式對相對方是否具有某種權能從法律上予以認定，如土地管理部門或人民政府對土地所有權或使用權的確認等。此外，行政行為的確定力，也包含著除行政主體和行政相對方以外的國家機關、社會組織和公民，都不得否認或拒絕行政行為所確認的事實和法律關系。行政行為具有執(zhí)行力，是指行政行為生效后，行政主體依法有權采取一定手段，使行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的效力。在大多數(shù)情況下，行政行為成立生效后，應立即執(zhí)行。內(nèi)部行政行為，是指行政主體在內(nèi)部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行政行為，如行政處分等。具體行政行為，是指行政主體在行政管理過程中，針對特定的人或事采取具體措施的行為，其行為的內(nèi)容和結(jié)果將直接影響某一個人或組織的權利或義務，其最突出的特點就是行為對象的特定化和具體化。如稅務機關征稅，只能根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的征稅范圍、征稅對象以及稅種、稅目、稅率來進行稅收征管，稅務機關沒有選擇、裁量的余地。依申請的行政行為，是指行政主體必須根據(jù)相對方的申請才能實施的行政行為，未經(jīng)相對方的請求，行政主體不能主動作出行政行為，如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照、經(jīng)營許可證等行政行為。這種行為的基本特征在于行政行為必須征得相對方同意方能成立，即相對方的同意是雙方行政行為有效成立的必備條件。非要式行政行為，是指不需一定方式和程序，無論采取何種形式都可以成立的行政行為，如公安機關對酗酒的人采取強制約束的行為。（八）授益行政行為與損益行政行為以行政行為的內(nèi)容對行政相對人是否有利為標準，可將行政行為分為授益行政行為與損益行政行為。損益行政行為是指行政主體對行政相對人實施的對相對人予以不利益或者以某種方式侵奪、減損相對人某種權利或利益的行政行為，又稱為負擔行政行為或不利行政行為、侵益行政行為。行政立法行為，是指有權行政機關依法定職權和程序制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行政行為，它所形成的法律關系是一種擬制的法律關系，是以行政主體為一方與以不確定的相對方形成的一種擬制權利義務關系。行政司法行為，是指行政主體作為爭執(zhí)雙方以外的第三者，按照準司法程序?qū)徖硖囟ㄐ姓幾h或民事爭議案件，并作出裁決的行為。終局裁決行政行為確定了行政機關對于法律規(guī)定的特定領域的事項具有最終決定權，而不是由法院作出最終決定。國家行為雖然是行政機關作出的行為，但是代表整個國家的利益和主權，如國防和外交行為。行政行為成立后并不意味著該行政行為一定是合法有效的行為，只有完全符合行政行為的合法要件的行政行為，才是合法有效的。主體合法，是指實施行政行為的組織必須具有行政主體資格，能以自己的名義享受權利、承擔法律責任。行政職權的限制表現(xiàn)在：事項管轄權的限制、地域管轄權的限制、時間管轄權的限制、手段上的限制、程度上的限制、條件上的限制以及委托權限的限制。（四）行政行為應當符合法定程序行政主體實施行政行為，必須按照法定程序進行，不得違反法定程序任意作出某種行為。（一）行政行為的無效行政行為具有下述情形之一的，行政相對方可申請有權國家機關宣布或由有權國家機關依職權宣布該行為無效：（1）行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形；（2）行政主體不明確或明顯超越相應行政主體職權的行政行為；（3）行政主體受脅迫作出的行政行為；（4）行政行為的實施將導致犯罪；（5）行政行為嚴重違反法定程序。（二）行政行為的撤銷行政行為的撤銷，是指在具備可撤銷的情形下，由有權國家機關作出撤銷決定后使其失去法律效力。（2）行政行為不適當。（2）行政行為的撤銷是因行政主體過錯而引起的，并且依社會公益的需要又必須使撤銷效力追溯到行為作出之日，那么，由此造成相對方的一切實際損失應由行政主體予以賠償。（2）行政行為所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，原行政行為的繼續(xù)存在將有損公共利益，同時可能會給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失。因行政行為的廢止給相對方利益造成損失的，行政主體應當依法給予補償。即以普遍的、不特定的人或事為行為對象，其所針對的是某一類人或事，而非特定的具體的人或事。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，但它又具有法的特征，帶有普遍性、規(guī)范性、強制性。行政立法行為，主要指國家有權行政機關依法定職權與程序制定行政法規(guī)或行政規(guī)章的活動；其他抽象行政行為，主要指行政機關針對廣泛的、不特定的人或事規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令的行為。行政立法雖然具有行政性，但它又區(qū)別于具體行政行為：并非所有的行政機關都享有行政立法權并能進行行政立法，但所有的行政機關卻都依法享有在一定管轄范圍內(nèi)依職權實施具體行政行為的權力；行政立法的對象是普遍的、不特定的，而具體行政行為的對象是個別的、特定的；行政立法所立之法的時間效力一般長于具體行政行為，且是具體行政行為作出的主要依據(jù)；行政立法程序一般比各具體行政行為程序要更正式、嚴格。（二）行政立法的主體和分類行政立法主體，是指依法取得行政立法權，可以制定行政法規(guī)或行政規(guī)章的國家行政機關。特別授權立法，是指行政機關依據(jù)特定授權法或接受權力機關、上級行政機關委托制定規(guī)范性法律文件的活動。（3）依行政立法的內(nèi)容、目的不同，可分為執(zhí)行性、補充性、試驗性立法。第三節(jié) 具體行政行為一、行政征收（一）行政征收的概念與特征行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強制方式無償取得相對方財產(chǎn)所有權的一種具體行政行為。（二）行政征收的內(nèi)容與分類從我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定來看，行政征收內(nèi)容主要有：稅收征收，建設資金征收，資源費征收，排污費征收，管理費征收，滯納金征收。（3）因違反行政法的規(guī)定而引起的征收，如排污費、滯納金的征收。行政主體在作出行政確認行為時，必須以書面形式，并按照一定的技術規(guī)范要求作出。，有些依職權作出。其中，對權利歸屬的行政確認，是指行政主體對相對人享有某項民事權利的確認