【正文】 理是由公共行政發(fā)展而成的一種新途徑，它是以傳統(tǒng)的行政管理為框架體系，以企業(yè)管理和一般管理的方法作為工具。 吳 剛 著 清華大學(xué)出版社 171。 張成福、黨秀云著 人大出版社 171。公共管理學(xué) 187。行政組織管理 187。新有效公共管理者 187。 新整合說(shuō) 公共管理是對(duì)行政的一般方面進(jìn)行整合的研究，它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合。 公共管理就是各種各樣的對(duì)公共事務(wù)的管理 公共管理是以公共組織為依托，運(yùn)用公共權(quán)力，為有效實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的管理活動(dòng)。 ★突出了公共管理與公共行政所涵蓋的范圍不同。 二、公共管理學(xué) 公共管理學(xué)是一門(mén)研究公共管理的學(xué)科 依據(jù)陳慶云教授的定義可以說(shuō)： 公共管理學(xué)是一門(mén)研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)之外。 公共產(chǎn)品提供的自然壟斷性。 原始氏族管理的三大特點(diǎn)： 氏族的管理權(quán)力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務(wù)由氏族大會(huì)決定?！? 在產(chǎn)生了私有制之后，就出現(xiàn)了國(guó)家和相應(yīng)的強(qiáng)力機(jī)構(gòu) 奴隸社會(huì)與封建社會(huì)的行政管理是建立在“王權(quán)神授”基礎(chǔ)之上，有著強(qiáng)烈的人身依附色彩。 十九世紀(jì)西方的行政管理現(xiàn)狀 黑暗時(shí)代與政黨分贓制 十九世紀(jì)美國(guó)的“城市機(jī)器”與“城市老板” 紐約州的特威德集團(tuán) 匹茨堡皇帝威廉芬 波士頓沙皇馬丁 .盧馬克 費(fèi)城國(guó)王詹姆斯 .麥柯瑪尼斯 傳統(tǒng)行政管理理論的三個(gè)階段性標(biāo)志 1852年英國(guó) 171。 韋伯的理想官僚組織理論 171。這條真理是行政管理置身于政治所特有的范圍之外。 韋伯的理想官僚組織理論主要觀點(diǎn) : 以理性的、正式規(guī)定的法律制度規(guī)范為權(quán)威中心實(shí)施管理。根據(jù)技術(shù)資格挑選組織成員。有固定報(bào)酬，謀求晉升的機(jī)會(huì)，忠于職守而不是忠于某人。 4．采用刺激性的工資報(bào)酬制度激勵(lì)工人努力工作。 8．管理控制中實(shí)行例外原則，管理人員只對(duì)例外事項(xiàng) (重大事項(xiàng) )保留處置權(quán)力。適應(yīng)快速變化比標(biāo)準(zhǔn)化更重要。這種反傳統(tǒng)的潮流很快占據(jù)上風(fēng)，使持這種觀點(diǎn)的政治人物上臺(tái)執(zhí)政。 改變行政組織的結(jié)構(gòu)。 這種理論和改革產(chǎn)生的背景： 政府規(guī)模和財(cái)政規(guī)模多年來(lái)無(wú)休止的膨脹，社會(huì)不堪重負(fù)。 西方國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)時(shí)代和不斷出現(xiàn)的重大的科學(xué)技術(shù)發(fā)展。但其中比較一致的觀點(diǎn)也很明確， 主要包括： 強(qiáng)調(diào)變行政為管理。 ◆從行政體制本身支持和推進(jìn)社會(huì)民主進(jìn)程。 ◆改變行政主體內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。 ◆建立有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制。 ◆注重對(duì)結(jié)果、效果、產(chǎn)出的控制。 ◆突破自然壟斷。 ◆公務(wù)員對(duì)政策、政治負(fù)責(zé)。 理論上的論證和實(shí)踐中的效果不一致。 對(duì)公共組織和公共行政的抨擊是不客觀的。 成績(jī)難以衡量，缺點(diǎn)顯而易見(jiàn)。 五、小結(jié) 通過(guò)本小節(jié)的介紹，提出以下幾點(diǎn)請(qǐng)大家注意： 公共行政的變革及其理論的發(fā)展是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步密切聯(lián)系的。 我們采用的“公共管理”的概念并非專(zhuān)指“新公共管理理論”。 文革的沖擊與撥亂反正 66— 78 文革中的非正常變動(dòng)，國(guó)務(wù)院部門(mén)由 79個(gè)減為 32個(gè)。分灶吃飯、實(shí)行利改稅。 第六次改革 93年 進(jìn)一步解決政企不分，機(jī)構(gòu)臃腫、脫離群眾、效率低下等弊端。國(guó)務(wù)院組成部門(mén)減少 11個(gè)，大約精簡(jiǎn)一半的干部編制。公共選擇理論研究的方法仍然是使用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法。 從公共選擇理論中可以導(dǎo)出的結(jié)論 西方的民主是一種有缺陷與不合理的民主 政府干預(yù)只能起負(fù)面作用 公共選擇理論的缺陷 理性人假設(shè)的片面性 塔洛克的革命模型 完全寄希望于規(guī)則與制度 某些結(jié)論過(guò)于極端片面 二、博弈論 一種多人利益沖突、相互影響的決策理論。 它反映的是個(gè)人理性與集體理性的問(wèn)題，如石油輸出國(guó)組織、公共福利事業(yè)等。 這是一種多勞不多得的問(wèn)題，類(lèi)似股份公司的大股東與小股東的關(guān)系問(wèn)題，還有市場(chǎng)上的大企業(yè)與小企業(yè)的新產(chǎn)品研究開(kāi)發(fā)問(wèn)題。 斗雞博弈的例子 乙 進(jìn) 退 甲 進(jìn) 3， 3 2， 0 退 0， 2 0， 0 博弈理論是分析多方?jīng)Q策之間關(guān)系的工具，通常在公共管理領(lǐng)域用作分析相關(guān)利益者之間的均衡，成為制定管理策略的方法。所以代理理論是研究如何指導(dǎo)代理關(guān)系優(yōu)化設(shè)計(jì)的一種理論。（獲得信息是要花成本的） 代理理論要解決的問(wèn)題是： 設(shè)計(jì)和建立一種能夠有效保證代理人的行為符合委托人利益和愿望的激勵(lì)機(jī)制（通常是合同），明確代理人的責(zé)任和利益，從而實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化。 邊際交易成本 —— 為多提供一次交易服務(wù)所支付的成本。 通過(guò)對(duì)交易效率的分析，可以判斷某些公共產(chǎn)品是由市場(chǎng)提供好還是政府自己組織生產(chǎn)好。 公共管理活動(dòng)能有效的影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的交易成本，從而也對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率產(chǎn)生重要影響。 什么是社會(huì)資本？ 社會(huì)資本的概念非常復(fù)雜，各派學(xué)者意見(jiàn)不同。 C 社會(huì)資本的現(xiàn)代定義是能帶來(lái)共同收益的社會(huì)規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)資本的有無(wú)、多少已經(jīng)成為一國(guó)能否迅速發(fā)展的必要條件。 建立民眾互學(xué)共進(jìn)心理系統(tǒng)是中國(guó)社會(huì)資本積累的第四個(gè) 方面。所以作為公共管理學(xué)的主要內(nèi)容，本章圍繞行政組織的一些管理問(wèn)題展開(kāi)分析與討論。 行政組織必須適應(yīng)行政環(huán)境。也不可避免的影響行政組織。 二、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的影響 生產(chǎn)力的發(fā)展決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。 不同的經(jīng)濟(jì)體制行政組織的任務(wù)、職能、規(guī)模都不相同。同一國(guó)家（地區(qū)）中不同的人們（不同階層、不同民族）觀念也不相同。 ② 清官期待心理。較大和較快的社會(huì)變遷將使原有的社會(huì)系統(tǒng)失去平衡，必然對(duì)行政組織形成沖擊。 第二節(jié) 規(guī)制型組織管理 世界各國(guó)的行政組織基本上都屬于規(guī)制型組織。組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)容主要是三個(gè)方面： 即專(zhuān)業(yè)化分工、工作指標(biāo)化和工作人員統(tǒng)一化。 現(xiàn)代行政組織管理的理論研究和實(shí)踐已經(jīng)證明了組織標(biāo)準(zhǔn)化存在的優(yōu)勢(shì)和弊端 秩序化 組織的運(yùn)作秩序是組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。不僅在組織內(nèi)部如此，對(duì)組織外部的服務(wù)對(duì)象（顧客）也是如此。 （ 4）、有效的監(jiān)控與獎(jiǎng)罰手段。法制化、理性化與相對(duì)公開(kāi)化。 ◆行政首長(zhǎng)需要回避一些問(wèn)題。 哈羅德 ?孔茨說(shuō)過(guò)：“在行政正職當(dāng)中，有一個(gè)相當(dāng)普遍的不滿，就是他們雖然了解職權(quán)下放的重要性，但是他們的下級(jí)卻往往將職權(quán)上交。這是因?yàn)椋? A、副職的存在會(huì)引起組織結(jié)構(gòu)上的混亂 B、副職增多之后，對(duì)副職的管理和協(xié)調(diào)就會(huì)成為正職的一種繁重的工作 C、副職的存在和增加，會(huì)導(dǎo)致“多人同時(shí)向下授權(quán)”的情況 D、助理與正職間的上下級(jí)關(guān)系明確 “副職難當(dāng)”與“寧當(dāng)雞頭不作鳳尾” 良好的溝通與相互信任是解決之道 （ 3）正職與副職間的雙向選擇 雙向選擇的進(jìn)步與潛在危險(xiǎn) （ 4）設(shè)立副職的另外用意 規(guī)制型行政組織的規(guī)則度 規(guī)則度是衡量規(guī)制型組織運(yùn)作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。 這里所指的組織行為應(yīng)該包括組織領(lǐng)導(dǎo)及一般成員辦理的全部行政事務(wù)。 ◎ 縮短公職人員的辦事時(shí)間，提高行政效率。 ◎ 為服務(wù)對(duì)象著想的服務(wù)措施。 三、機(jī)構(gòu)管理 —— 威爾遜的機(jī)構(gòu)管理理論 美國(guó)加州大學(xué)教授，當(dāng)代著名行政管理學(xué)者 詹姆斯 . Q . 威爾遜 機(jī)構(gòu)管理的論著 《 美國(guó)官僚政治 —— 政府機(jī)構(gòu)的行為及其動(dòng)因 》 中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社 95年 （ 1）工作行為與工作成果的可觀測(cè)性 機(jī)構(gòu)管理理論認(rèn)為，組織機(jī)構(gòu)中工作成員的工作行為和工作成果的可觀測(cè)性會(huì)直接影響組織的效率和管理的復(fù)雜程度。（包括不負(fù)責(zé)任和減少努力的行為）但是在不同的機(jī)構(gòu)中偷懶行為發(fā)生的頻率和幅度大不相同。 在規(guī)范的市場(chǎng)中，企業(yè)通常并不具有壟斷性，同一種類(lèi)型同一種行業(yè)的企業(yè)之間可以比較，在其他因素相同的條件下就可以看出某一個(gè)具體企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成果與其成員的付出之間是密切相關(guān)的。 B、機(jī)構(gòu)管理追求的是由每個(gè)成員的成果所構(gòu)成的組織成果，而希望能夠控制的是每個(gè)成員的付出。這樣就組成四種組合，形成四種典型的機(jī)構(gòu)。標(biāo)準(zhǔn)化的管理與獎(jiǎng)懲分明的業(yè)績(jī)考核是有效的管理手段。只能通過(guò)盡量科學(xué)的制定細(xì)而全的程序規(guī)則來(lái)進(jìn)行控制，無(wú)法根據(jù)成果的反饋改進(jìn)工作。 C、任何組織及其下屬部門(mén)的特征不是一成不變的，在不同的時(shí)期受到的各種變化因素的影響是不同的，其類(lèi)型特征也可能發(fā)生改變。同時(shí)穩(wěn)定運(yùn)行了幾十年的官僚行政組織也暴露出越來(lái)越明顯的缺點(diǎn)，在這種背景下，行為科學(xué)理論在 40年代初至 70年代末也對(duì)行政組織形成了較大的影響。 *傳統(tǒng)、習(xí)俗和文化積淀的影響大于規(guī)則和制度的影響。這個(gè)意愿是以組織成員的滿意不滿意為依據(jù)的。而共同目標(biāo)實(shí)際上是指成員的個(gè)人目標(biāo)與組織目標(biāo)存在著的一致性程度。協(xié)作組織以各種協(xié)作為紐帶，以規(guī)則、法理和契約關(guān)系為基礎(chǔ)。 許倬云教授、美籍華人、匹茨堡大學(xué)教授、著名歷史學(xué)家 《 從歷史看領(lǐng)導(dǎo) 》 三聯(lián)書(shū)店 94年 “以部落的結(jié)構(gòu)來(lái)譬喻公司其實(shí)是具有相當(dāng)意義的，目前專(zhuān)事于管理學(xué)的人卻忽略了這一點(diǎn)，一般學(xué)管理的人往往著眼于制度，而‘部落’的概念則是把一個(gè)人群當(dāng)作文化的共同體。 中國(guó)歷史上的周朝以家族式管理鞏固政權(quán) 日本企業(yè)的實(shí)踐 營(yíng)造家族氣氛是為了創(chuàng)建組織的文化共同體，強(qiáng)化成員的認(rèn)同感和歸屬感，其前提是確立了有關(guān)規(guī)制，并以有益和適度為原則。組織成員必須自愿的賦予上級(jí)對(duì)自己發(fā)號(hào)施令的權(quán)力，同時(shí)自愿的接受對(duì)自己行為的檢查控制。 三種機(jī)制與組織的關(guān)系 三種機(jī)制同時(shí)存在于一般組織中。 Z型組織的特征： ◆相對(duì)徹底的同化過(guò)程。 ◆整體觀念和親情氣氛。 對(duì)此， 我們所要強(qiáng)調(diào)的是： 任何組織中一般都會(huì)存在著非正式組織，非正式組織具有有利于正式組織的一面，如有利于提高凝聚力、促進(jìn)溝通與合作、增強(qiáng)組織吸引力等；但也有不利于正式組織的一面，如只按照感情邏輯行事、與正式組織規(guī)范相背離、容易阻礙變革、常常散布不真實(shí)消息等。 第四節(jié) 新公共管理理論對(duì)規(guī)制型組織的批評(píng) 規(guī)制型組織是與大工業(yè)化生產(chǎn)相適應(yīng)的組織形式，在現(xiàn)代社會(huì)，其弊端遭到人們?cè)絹?lái)越強(qiáng)烈的批評(píng)。美國(guó)文職人員的增長(zhǎng)也是很典型的。 一項(xiàng)工作所需要的時(shí)間具有極大的彈性，由此推出，一項(xiàng)工作與完成該項(xiàng)工作所需人數(shù)幾乎無(wú)關(guān)。 ② W為 A配備 B與 C作為其下屬。于是 B也有充足的理由向 A提出過(guò)去同樣的要求。 帕金森對(duì)工作增加情況的描述： 在人員增加之后，現(xiàn)在 7個(gè)官員從事著以前一個(gè)人所作的事情。于是天天忙碌到深夜，以至華發(fā)早生。 機(jī)構(gòu)的歷史越長(zhǎng)，人員素質(zhì)越差。他提出了機(jī)構(gòu)成員謀求晉升的原理。 二、組織結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜 組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜化的原因： ▲社會(huì)發(fā)展節(jié)奏加快而不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題。 ▲為協(xié)調(diào)不斷增加的部門(mén)而不得不設(shè)立新的綜合管理部門(mén)。 三、行政組織日益缺乏活力 當(dāng)組織規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到飽和程度時(shí)，擴(kuò)張速度低于人員晉升的速度，就會(huì)出現(xiàn)官多兵少，頭大身子小的倒金字塔結(jié)構(gòu)。 四、行政組織成員的束縛感不斷增強(qiáng) 對(duì)于規(guī)制型行政組織，其規(guī)模越大，分工就越細(xì)，組織成員就越被束縛在一個(gè)狹小的空間中，迫使他們喪失創(chuàng)造性和主動(dòng)性。 以顧客為導(dǎo)向和競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的全球化市場(chǎng)。 縮小政府規(guī)模，實(shí)行分權(quán)化與基層自治。而任命的公共管理者又可以分為政治性任命人員和經(jīng)過(guò)固定程序考核篩選出的常任公務(wù)員（常任文官）。 管理者的角色理論有兩點(diǎn)要注意： 管理者角色的劃分是指管理者所從事的全部綜合管理活動(dòng)，其中包括非純粹的管理工作。 73年在 《 管理工作的性質(zhì) 》一文中提出了十大角色理論。） 9 .資源分配者 （調(diào)度、授權(quán)、過(guò)問(wèn)所有涉及物資 設(shè)備、預(yù)算、人員安排的活動(dòng)。成為卓越管理者的關(guān)鍵是把握好每個(gè)角色的分寸（度），綜合兼顧。但是如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)參與、平等，則會(huì)變成過(guò)度民主，進(jìn)而損害管理的效能。但過(guò)分時(shí)，則會(huì)成為事事責(zé)難、到處插手、求全責(zé)備和過(guò)分多疑的管理者。 掮客 Broker 懂得掮客角色的人，應(yīng)是一位資源取向的、政治上十分機(jī)敏的管理者，能辨識(shí)形勢(shì)、巧用手段而為組織爭(zhēng)得更多的資源。 奎恩角色理論認(rèn)為