城市公共參與及社會職責研究-全文預(yù)覽
【正文】 新進展新問題。比如，人大代表陳安薇也正是抓住亞運這個時機向人大和政府有關(guān)部門反映恩寧路拆遷中存在的公共衛(wèi)生問題，吸引了XX市萬慶良市長走訪恩寧路，并進一步把歷史文化建筑保護問題提出來，推動了恩寧路改造規(guī)劃的重新修改。：提出公共議題在恩寧路改造事件中，居民不僅提出了與自身利益密切相關(guān)的拆遷安置和補償?shù)葐栴}，還進一步將恩寧路改造從局部話題演化為一個公共話題，提出了包括根據(jù)《物權(quán)法》保障公民相關(guān)權(quán)益、傳統(tǒng)文化保護以及保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)等更加公共性的訴求。針對這些問題，恩寧路居民多次到XX縣區(qū)規(guī)劃局、XX縣區(qū)城市更新改造辦公室上訪，要求先有規(guī)劃確定拆遷范圍再進行動遷和拆遷，要求政府要公開改造項目相關(guān)信息，特別是規(guī)劃制定進展，并要求居民參與到規(guī)劃制定過程中。同時，由于在拆遷規(guī)劃尚未確定和公布之前，許多民居已經(jīng)被納入拆遷范圍并被強制拆遷；其中有的已經(jīng)簽訂拆遷協(xié)議的，卻不在公告的拆遷范圍之內(nèi)。雖然這些相關(guān)法律法規(guī)明確地對城市拆遷改造中的信息公開進行了規(guī)定，然而，在恩寧路改造過程中，“改造規(guī)劃”遲遲未有確定，更難以談得上公開和參與。２００７年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告的時間不得少于３０日。２００６年，廣州在“南拓、北優(yōu)、東進、西聯(lián)”的八字方針中增加了“中調(diào)”的概念，強調(diào)拓展廣州未來發(fā)展空間的同時，必須重視XX縣區(qū)作用。廣泛的公共參與推動了恩寧路改造局部事件的公共化，向政府施加了強大的社會壓力，促使政府逐步開始回應(yīng)民意。在城市拆遷改造中，不乏引發(fā)了對抗性群體性事件的情況，而在恩寧路改造案例中，我們既可以看到一個相對封閉決策體制中公共參與面對的困境，也可以看到廣泛的公共參與對政府決策確實產(chǎn)生了實質(zhì)性的影響，是以較為有序的公共參與有效地達致社會問責較為成功的案例。案例的選擇主要有兩個方面的考慮。我們可以看到，在實踐中，作為目前主要的制度化公眾參與機制，聽證會仍然難以發(fā)揮切實的作用②；而參與式預(yù)算和參與式立法等地方公共參與創(chuàng)新仍然缺乏更廣泛的實踐③。信息公開立法、公共聽證、社會審計（ｓｏｃｉａｌａｕｄｉｔ）、公民陪審團（ｃｉｔｉｚｅｎｊｕｒｙ）和參與式預(yù)算等制度化的公共參與機制廣泛地建立⑧。因此，依靠公共參與、推動社會問責是在現(xiàn)有制度架構(gòu)下強化政府和官員問責、積極回應(yīng)民意的切實可行途徑⑦。由此，社會問責的最終結(jié)果是讓政府和官員更加對民眾負責，公共政策的制定和執(zhí)行更加反映民眾的意愿和利益⑥。這種參與方式突破了將問責區(qū)分為“橫向問責”和“縱向問責”兩種類型，而是結(jié)合了這兩種問責類型，即“斜向問責”⑤，主要是指公共社會不拘泥于自下而上的問責方式，而是可以參與到橫向問責的監(jiān)督機構(gòu)中去。第二，通過持續(xù)有效的公共參與促進橫向問責。世界銀行將“社會問責”界定為：一種依靠公共參與（ｃｉｖｉｃｅｎｇａｇｅｍｅｎｔ）來實現(xiàn)問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織的公共參與來尋求政府對于社會負責③。因此，與過去強調(diào)選舉和權(quán)力制衡的問責機制不同，研究者越來越重視“社會問責”對于構(gòu)建責任政府的重要性①。在對這些經(jīng)驗進行反思的基礎(chǔ)上，研究者日益認識到西方政治制度中以選舉為核心的問責制度之局限，特別是西方責任政府之經(jīng)驗難以照搬到第三世界國家。不同于選舉問責，“社會問責”是通過普通公民或者公民社會組織直接或者間接地參與來實施問責的問責方式②。第一，公民社會直接監(jiān)督政府、直接向他們施加壓力，以實現(xiàn)一種不同于選舉的縱向問責。第三，促進斜向問責（ｄｉａｇｏｎａｌａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ）④。同時，社會問責雖然不能夠直接對公共權(quán)力掌有者進行懲罰，但是，它可以對有悖民意的政府施以公眾壓力和合法性質(zhì)疑等正式和非正式的象征性懲罰，還可以通過公共參與來推動國家內(nèi)部問責的啟動。在外部問責機制存在局限性的情況下，這種內(nèi)部縱向問責就相應(yīng)地會存在一定的可操作性和隨意性，究竟什么情況下官員會受到問責充滿了不確定性。在許多第三世界國家，以公共參與推動社會問責已成為了一種切實的民主實踐。其一，它模糊規(guī)定了“做出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布”；其二，它明確規(guī)定了要完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規(guī)范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考①。鑒于此，本文選擇XX市恩寧路改造作為案例。其二，恩寧路改造是以公共參與推動社會問責較為成功的案例。 廣州恩寧路改造中的公共參與和社會問責 恩寧路改造從２００７年啟動，經(jīng)歷了多個階段的政策波動。 （一）恩寧路改造概況恩寧路位于XX市XX縣區(qū)多寶街道，與龍津西路、第十甫路、上下九步行街騎樓相連，是廣州最完整和最長的騎樓街的重要組成部分。在城市拆遷改造中，國家已經(jīng)對城市規(guī)劃、土地征收和房屋拆遷領(lǐng)域的信息公開作了明確的規(guī)定。”《XX市城市房屋拆遷管理辦法》（２００４）更明確規(guī)定，拆遷范圍變更要書面通知被拆遷人。２００７年１２月，穗房拆字［２００７］２２號文拆遷公告貼到了恩寧路永慶大街老房子的磚墻上，許多居民住所被列入拆遷范圍，可在整個過程中，沒有任何相
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