【正文】 設(shè)委員會(huì)計(jì)劃辦公室科長(zhǎng)邱裕光（音）建設(shè)委員會(huì)計(jì)劃辦公室科長(zhǎng)羅廣祥（音）沈陽(yáng)政策協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)劉鐵生（音）沈陽(yáng)市環(huán)保局局長(zhǎng)薛曄（音）沈陽(yáng)政策協(xié)會(huì)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)辦公室副主任丁宏艷（音）沈陽(yáng)市環(huán)保局總工程師趙桂鋒（音）環(huán)境市技術(shù)局高級(jí)工程師王紅軍（音）沈陽(yáng)市環(huán)保局副總工程師龔書(shū)格（音）遼寧社會(huì)科學(xué)院研究辦公室主任李治國(guó)（音）遼寧社會(huì)科學(xué)院副研究員周傅（音）民政局何曉光（音）沈陽(yáng)婦女聯(lián)合會(huì)副主任彼得世界銀行，“中國(guó)：省支出評(píng)估：政策總結(jié)”，2001年12月。馬克、約伯國(guó)際市縣管理協(xié)會(huì)(ICMA)“是什么在發(fā)揮作用：地方政府在管理中使用績(jī)效衡量”，2001年。哈瑞五個(gè)參與項(xiàng)目的城市要與其他對(duì)發(fā)展類似指標(biāo)體系感興趣的城市分享經(jīng)驗(yàn)。城市聯(lián)盟和聯(lián)合國(guó)人居署也可以提供制定和使用指標(biāo)的范例，并協(xié)助項(xiàng)目城市和從事績(jī)效衡量工作，并且使用績(jī)效衡量在實(shí)踐中改進(jìn)城市管理的相關(guān)組織聯(lián)網(wǎng)。一直以來(lái)，聯(lián)合國(guó)人居署的全球城市觀測(cè)(Global Urban Observatory)致力于協(xié)助城市發(fā)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。調(diào)查顯示，成功范例中更重要的往往是高層管理者表達(dá)出來(lái)的政治意愿，而不在于是選擇獨(dú)立的績(jī)效衡量體系或是選擇和預(yù)算連在一起的體系。雖然這樣，如果制定具體的以服務(wù)為導(dǎo)向的績(jī)效指標(biāo)，并且運(yùn)用這些指標(biāo)確定問(wèn)題所在、監(jiān)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)展情況，那么在短期內(nèi)也可以更多地獲益。提高指標(biāo)在推進(jìn)“為成果而進(jìn)行管理”方面的作用的一個(gè)方法就是加強(qiáng)指標(biāo)和相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目之間的聯(lián)系。在上述兩個(gè)案例中，指標(biāo)都是更關(guān)注于衡量政策表現(xiàn)。胡賽因提到的鄭州和蘭州采用的記錄貧困人口狀況的方法（未注明日期）以及前文提及的約翰內(nèi)斯堡的服務(wù)監(jiān)控體系可以作為參考。收入的衡量還應(yīng)該補(bǔ)充諸如失去受教育機(jī)會(huì)、失業(yè)和缺乏基本服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。首先，最低生活保障金這一社會(huì)保障計(jì)劃僅僅包括擁有非農(nóng)業(yè)戶口的人群。在中國(guó)的城市中，貧困人口的數(shù)據(jù)不是直接獲取的。加大力度消除貧困在世界上許多國(guó)家，貧困往往集中在城市里，或是城市中的某些特定區(qū)域。與收集數(shù)據(jù)相比，同樣重要的是分析所收集的數(shù)據(jù)，并且將分析結(jié)果以詳易明了的方式公布出來(lái)。為了收集經(jīng)過(guò)了充分分解的數(shù)據(jù)，制定實(shí)踐方針要與統(tǒng)計(jì)局協(xié)商。沈陽(yáng)計(jì)劃收集的數(shù)據(jù)包括住房條件、領(lǐng)取最低生活保障金的人群得到的醫(yī)療服務(wù)。在制定地區(qū)指標(biāo)的時(shí)候，也許需要重新考慮范圍問(wèn)題。因?yàn)樵跀?shù)據(jù)收集范圍上存在疑點(diǎn)，沈陽(yáng)現(xiàn)在認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)來(lái)源不一致的問(wèn)題。本指標(biāo)手冊(cè)中提供的工作表可能會(huì)對(duì)達(dá)到這目標(biāo)有用。在實(shí)施指標(biāo)項(xiàng)目的過(guò)程中，統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制。指標(biāo)范圍可以進(jìn)一步擴(kuò)大，以便包含更多關(guān)系到服務(wù)和客戶滿意度的具體指標(biāo)。其中，包括住房和交通。在這個(gè)背景下，每升水的中間價(jià)格和水價(jià)收入與同期供水支出的比率就是有實(shí)用價(jià)值的指標(biāo)。因此，應(yīng)該制定關(guān)于建設(shè)和維護(hù)的獨(dú)立的和更加綜合的指標(biāo)。要保證基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，必要的維護(hù)就至關(guān)重要。 預(yù)算外收入不僅來(lái)源于使用和利潤(rùn)征稅，還包括國(guó)有商業(yè)企業(yè)收入、資產(chǎn)銷售（包括土地）、轉(zhuǎn)到企業(yè)賬戶上的財(cái)政支出和定向貸款?，F(xiàn)有的涉及行政治理的指標(biāo)僅限于幾個(gè)關(guān)于是非的問(wèn)題。在下一輪可以考慮這些指標(biāo)。例如，中央政府可以引入一些指標(biāo)，用于在城市之間分配項(xiàng)目撥款。這是一項(xiàng)積極的舉措。在費(fèi)爾法克斯和其他地方，使用案例對(duì)人員進(jìn)行實(shí)地培訓(xùn)是有效的。這些指標(biāo)可以作為組成部分，發(fā)表在預(yù)算文件中，年度報(bào)告中，或是登載在網(wǎng)上。長(zhǎng)株潭地區(qū)計(jì)劃出版指標(biāo)年度報(bào)告，并且把報(bào)告在網(wǎng)上發(fā)表。雖然在初始階段，數(shù)據(jù)的有限性可能會(huì)限制績(jī)效衡量的施用范圍，績(jī)效衡量的行動(dòng)卻有助于積累起在其他情況下難以收集的數(shù)據(jù)。也許在統(tǒng)計(jì)局內(nèi)定下一個(gè)專人負(fù)責(zé)指標(biāo)聯(lián)系事宜會(huì)很有幫助。這樣才能使提供的數(shù)據(jù)更貼近數(shù)據(jù)使用者的需要。對(duì)于為執(zhí)行城市發(fā)展戰(zhàn)略績(jī)效指標(biāo)項(xiàng)目而成立的專門(mén)工作組，應(yīng)該繼續(xù)開(kāi)展工作，并且相應(yīng)地?cái)U(kuò)大，以保證工作的持續(xù)性，并充分發(fā)揮項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中建立的機(jī)制記憶庫(kù)的優(yōu)勢(shì)。因此，制度安排對(duì)于管理和維護(hù)指標(biāo)體系非常重要。從中發(fā)展而來(lái)的指標(biāo)體系需要持續(xù)下去并有待改進(jìn)。監(jiān)控系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)將用于決定年度預(yù)算的分配。這些信息包括向每戶居民獲得基本服務(wù)的情況、居民關(guān)注的服務(wù)、服務(wù)支出、城市服務(wù)水平差的區(qū)域居民的教育水平和就業(yè)情況。南非約翰內(nèi)斯堡的服務(wù)供應(yīng)監(jiān)控系統(tǒng)就是一個(gè)范例。每月公布過(guò)程進(jìn)展當(dāng)前情況和采取措施處理焦點(diǎn)領(lǐng)域問(wèn)題的情況。把績(jī)效衡量運(yùn)用到日常的工作中：美國(guó)佛羅里達(dá)州杰克遜維爾每年，杰克遜維爾市同時(shí)跟蹤監(jiān)控投入和產(chǎn)出的情況，并且特別關(guān)注一套“具既定目標(biāo)的重點(diǎn)過(guò)程”。針對(duì)城市每一項(xiàng)主要服務(wù)項(xiàng)目，都根據(jù)市民所關(guān)心的問(wèn)題提供了相關(guān)信息。奧斯丁市在1997年發(fā)布了第一份記分卡報(bào)告，于2000年發(fā)布了第二份報(bào)告。最后，每周召開(kāi)的城市統(tǒng)計(jì)會(huì)議加強(qiáng)了各個(gè)政府之間和政府內(nèi)部各部門(mén)之間的合作，制定了新的政策措施，以提高城市服務(wù)的質(zhì)量和成效。其中，一大部分是節(jié)省了加班成本。第二，通過(guò)取消浪費(fèi)和不必要的補(bǔ)貼，改進(jìn)低效率的工作程序，提高生產(chǎn)率和建立績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)，市政府減低了運(yùn)營(yíng)成本，提高了收入。雖然該體系不向成績(jī)優(yōu)異的執(zhí)行人員提供金錢(qián)上的獎(jiǎng)勵(lì)，但是同行的競(jìng)爭(zhēng)造成的壓力和對(duì)出色表現(xiàn)的肯定在管理人員身上也有積極的影響力。小組還負(fù)責(zé)分析數(shù)據(jù)，對(duì)照本期數(shù)據(jù)和上期數(shù)據(jù)的異同，提出問(wèn)題來(lái)解釋數(shù)據(jù)的合理性和強(qiáng)調(diào)問(wèn)題所在。每個(gè)機(jī)構(gòu)和部門(mén)都要參照目標(biāo)，研究策略，評(píng)價(jià)表現(xiàn)，然后把金融和運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)遞交給城市統(tǒng)計(jì)執(zhí)行小組。該體系是以紐約市警察署使用的電腦統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目(CompStat)為基礎(chǔ)發(fā)展而來(lái)的。雖然他也可以在相反的方面發(fā)揮作用，要注意不要使績(jī)效衡量成為懲罰工具。這個(gè)小組有13名來(lái)自各機(jī)構(gòu)的代表和2名管理與預(yù)算辦公室的工作人員。例如，稅務(wù)管理部門(mén)的預(yù)算列出了產(chǎn)量指標(biāo)（本年度所收稅款、所收拖欠稅款）、效率指標(biāo)（所收每個(gè)美元平均耗費(fèi)成本、所收欠款中每個(gè)美元平均耗費(fèi)成本）、服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)（帳單交付百分比、客戶滿意度調(diào)查）、成果指標(biāo)（本稅收年度所收稅款百分比、所收拖欠稅款百分比）， 以便于收繳稅款。目前，縣內(nèi)約有50個(gè)機(jī)構(gòu)在使用的2000項(xiàng)指標(biāo)。同時(shí)，還發(fā)行工作簡(jiǎn)報(bào)“績(jī)效衡量事宜”，便于工作人員交流經(jīng)驗(yàn)。但是大多數(shù)管理指標(biāo)只施用于產(chǎn)量，而與質(zhì)量和成本效率無(wú)關(guān)。費(fèi)爾法克斯縣(Fairfax County)把衡量績(jī)效納入預(yù)算的考慮因素之中，并且用衡量的結(jié)果來(lái)提高政府的效率和可靠性，從而在這方面提供了一個(gè)最佳的范例。使用績(jī)效衡量還要求建立一個(gè)機(jī)制，保證持續(xù)的監(jiān)督和后續(xù)行動(dòng)。另一方面，單獨(dú)使用績(jī)效衡量更適用于特定的服務(wù)項(xiàng)目。四、 范例：運(yùn)用績(jī)效衡量來(lái)改善城市管理概述績(jī)效衡量指標(biāo)可以用于確認(rèn)需要提高的領(lǐng)域，并且提高服務(wù)的效率和可靠性。中國(guó)的城市還處于指標(biāo)開(kāi)發(fā)的早期階段，要完成這個(gè)任務(wù)也許尚需時(shí)日。所有參與項(xiàng)目的城市都認(rèn)識(shí)到需要在下一個(gè)階段收集經(jīng)過(guò)分解的數(shù)據(jù)。然而，缺乏分解數(shù)據(jù)會(huì)限制所收集的數(shù)據(jù)對(duì)于改善城市管理的價(jià)值，例如在給特定地區(qū)或收入群體提供服務(wù)等方面。例如，非傳統(tǒng)型企業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展量化標(biāo)準(zhǔn)、受雇民工的數(shù)量、文化產(chǎn)品的產(chǎn)量和出口水平、外省大學(xué)生的生源比例、基礎(chǔ)設(shè)施的操作與維護(hù)開(kāi)支、大學(xué)研發(fā)水平?！崩硐氲哪Ｊ绞?，由每個(gè)參與項(xiàng)目的城市制定周密的方案執(zhí)行項(xiàng)目，同時(shí)把信息傳達(dá)給包括統(tǒng)計(jì)局、高層管理人員、政界領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的市政府的相關(guān)部門(mén)。因此，要遵循原定的項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間表就不可能了。當(dāng)所需數(shù)據(jù)不在統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)之列的時(shí)候，項(xiàng)目工作組或是進(jìn)行小型的抽樣調(diào)查，或是由相關(guān)專家做出估計(jì)。長(zhǎng)沙、株洲和湘潭地區(qū)有55項(xiàng)指標(biāo)，涵蓋六大領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生活質(zhì)量、城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境管理、城市治理與國(guó)際合作。貴陽(yáng)也強(qiáng)調(diào)環(huán)境管理和自然保護(hù)，因?yàn)橘F陽(yáng)致力于建設(shè)“一座綠色城市”。指標(biāo)的選擇反映出政策的側(cè)重點(diǎn)在這個(gè)指標(biāo)列表中，有許多指標(biāo)是國(guó)際機(jī)構(gòu)現(xiàn)有指標(biāo)體系中常見(jiàn)的，所以看起來(lái)指標(biāo)列表似乎平平無(wú)奇。他還調(diào)動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供必要支持以利于項(xiàng)目執(zhí)行，發(fā)揮了積極的作用。不僅如此，指標(biāo)項(xiàng)目需要大量的數(shù)據(jù)，這就要求市政府相當(dāng)多的單位參與到項(xiàng)目中來(lái)，并且互相協(xié)作。研討會(huì)吸引了地方媒體的注意，得到了他們的大力宣傳。執(zhí)行項(xiàng)目的過(guò)程可以用下列根據(jù)貴陽(yáng)的最終報(bào)告修訂的圖表來(lái)總結(jié)。地方顧問(wèn)收集有關(guān)這些指標(biāo)的數(shù)據(jù)，檢查其精確度和一致性，然后上交成果。研討會(huì)的討論都記錄在案，并在其后召開(kāi)的后續(xù)會(huì)議上由首席顧問(wèn)和地方項(xiàng)目組進(jìn)行評(píng)估。研討會(huì)的預(yù)期目標(biāo)有：1）通過(guò)首席顧問(wèn)的講話，提供城市發(fā)展戰(zhàn)略指標(biāo)項(xiàng)目的概要，調(diào)動(dòng)省市相關(guān)部門(mén)、來(lái)自外部的專家和地方媒體提高認(rèn)識(shí)、培養(yǎng)興趣和給予支持，2）在公開(kāi)的論壇上評(píng)估項(xiàng)目組提出的最初的一套指標(biāo)，征求意見(jiàn)和建議來(lái)完善這些指標(biāo)。因?yàn)轫?xiàng)目本身是城市發(fā)展戰(zhàn)略的延伸，也鼓勵(lì)參與項(xiàng)目的城市參照城市發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告的主要結(jié)論和建議來(lái)制定各自的指標(biāo)。后來(lái)鑒于項(xiàng)目的首要問(wèn)題是輔助項(xiàng)目城市發(fā)展城市管理過(guò)程中不可或缺的指標(biāo)體系，決定由內(nèi)部人員組成的團(tuán)隊(duì)最適宜完成這一任務(wù)。通過(guò)這些考察，確定了適宜的地方顧問(wèn)人選和合作機(jī)構(gòu)，也加強(qiáng)了地方政府官員對(duì)于可持續(xù)監(jiān)控指標(biāo)體系作為管理工具的價(jià)值的認(rèn)識(shí)，并經(jīng)過(guò)討論就工作條款達(dá)成一致意見(jiàn)。麥錫瑪進(jìn)行密切磋商，并得到后者的指導(dǎo)和支持。最后一部分在前幾部分討論和發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，探討了改進(jìn)和維護(hù)指標(biāo)體系的前景。本報(bào)告除引言外，還包括四大部分。人們也理解每個(gè)