【正文】 的限度內(nèi)盡其所能。項(xiàng)目的最大成果是要制定一個(gè)指標(biāo)體系供每個(gè)城市進(jìn)一步改進(jìn)并通過持續(xù)的努力來維護(hù)。第二部分分階段評(píng)估項(xiàng)目的執(zhí)行情況。第四部分提出了運(yùn)用指標(biāo)在其他地區(qū)改善城市管理的良好范例。二、 項(xiàng)目執(zhí)行本項(xiàng)目由城市聯(lián)盟資助，由聯(lián)合國福岡辦事處和受聘于此項(xiàng)目的首席顧問管理。在執(zhí)行所有這些任務(wù)的過程中，首席顧問都要和項(xiàng)目經(jīng)理麥戴博在項(xiàng)目的籌備階段，首席顧問參加了2002年1月在成都召開的城市發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)?？疾烨闆r一覽表見附件1。事前準(zhǔn)備和最終確定地方顧問的工作條款也得到了聯(lián)合國人居署福岡辦事處的密切配合和大力支持。在執(zhí)行項(xiàng)目的早期籌備階段，考慮過外聘專家的可行性。另外一個(gè)因素是項(xiàng)目要求獲取涵蓋市政府的各個(gè)部門的數(shù)據(jù)信息。當(dāng)然，在此過程中，要注意各個(gè)參與項(xiàng)目的城市確實(shí)從自身需要和限制條件來考慮，確立自己的一套指標(biāo)，而不是沿用其他組織出于不同的目的制定的指標(biāo)。確立指標(biāo)的第一步是每個(gè)城市都準(zhǔn)備了一份有關(guān)城市發(fā)展戰(zhàn)略項(xiàng)目方案的目標(biāo)和戰(zhàn)略及其他相關(guān)發(fā)展規(guī)劃以及現(xiàn)行收集和使用城市發(fā)展數(shù)據(jù)的做法的背景研究。首席顧問提供一整套方針，指導(dǎo)地方項(xiàng)目組確定研討會(huì)的范圍和預(yù)期目標(biāo) 附于進(jìn)展報(bào)告。三個(gè)研討會(huì)都得到了地方積極的參與，并且反應(yīng)熱烈。參會(huì)人員名單詳見附件2。后續(xù)會(huì)議依照研討會(huì)上的評(píng)價(jià)和建議對(duì)每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。在經(jīng)過幾輪的反饋之后，首席顧問確定最終的列表，并形成新的、內(nèi)容更加豐富的一整套指標(biāo)，遞交研討會(huì)。地方顧問還要準(zhǔn)備總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的報(bào)告和維護(hù)指標(biāo)體系的方案。項(xiàng)目成果的最終列表包括：1）中國城市發(fā)展戰(zhàn)略績效指標(biāo)手冊，2）中國城市發(fā)展戰(zhàn)略績效指標(biāo)數(shù)據(jù)分析，3）項(xiàng)目最終報(bào)告，4）長株潭城市群經(jīng)濟(jì)一體化指標(biāo)的補(bǔ)充說明。中國城市發(fā)展戰(zhàn)略指標(biāo)項(xiàng)目執(zhí)行情況流程圖由首席顧問介紹項(xiàng)目目標(biāo)、范圍和預(yù)期成果方法城市發(fā)展戰(zhàn)略最終報(bào)告城市指標(biāo)指南建立項(xiàng)目工作組城市發(fā)展戰(zhàn)略項(xiàng)目工作組所作的準(zhǔn)備階段的研究對(duì)指標(biāo)體系長期調(diào)查研究的可行性確定工作條款，聯(lián)合國人居署和城市簽訂合作協(xié)議注意指標(biāo)數(shù)據(jù)的可收集性保持與城市發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告的連續(xù)性選擇指標(biāo)體系，召開研討會(huì)利害關(guān)系方的參與 要求媒體報(bào)導(dǎo)收集指標(biāo)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備報(bào)告草案總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)出具最終報(bào)告維護(hù)指標(biāo)體系運(yùn)行的行動(dòng)方案三、 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和制約因素1． 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)自下而上的方式發(fā)揮了作用項(xiàng)目最重要的一大成果是證明用自下而上的方式發(fā)展指標(biāo)體系是可行的。這些官員積極地參與確定并設(shè)計(jì)指標(biāo)是一個(gè)積極的現(xiàn)象，顯示了他們將在實(shí)踐中運(yùn)用這些指標(biāo)。十幾名記者參加了沈陽的研討會(huì)，一家地方電視臺(tái)還對(duì)貴陽的研討會(huì)進(jìn)行了報(bào)導(dǎo)。高層支持至關(guān)重要在中國，收集和公布數(shù)據(jù)是一個(gè)敏感問題。要完成這樣的工作，沒有參與項(xiàng)目的城市高層領(lǐng)導(dǎo)的贊同與支持是不行的。例如，沈陽市政府的副秘書長就是指標(biāo)項(xiàng)目的堅(jiān)定擁護(hù)者。在貴陽，由常務(wù)副市長領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目工作組。高層領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)提供這樣的支持對(duì)于維護(hù)指標(biāo)體系是必不可少的。但是這個(gè)列表卻反映了參與項(xiàng)目的城市在考慮了自身發(fā)展的重點(diǎn)、時(shí)間、成本和人員限制因素后得出的側(cè)重方向。相比之下，沈陽更注重環(huán)境管理，因?yàn)樯蜿柺滓膯栴}就是環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。長沙、株洲和湘潭地區(qū)還從地區(qū)的角度考慮發(fā)展，因?yàn)檫@一地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略就是要促進(jìn)長沙、株洲和湘潭三個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化。例如，沈陽有98項(xiàng)指標(biāo)，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、居民生活、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境保護(hù)、公共安全。貴陽有51 項(xiàng)指標(biāo)，涉及經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、交通、國際合作等。不過，指定由統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)的數(shù)據(jù)在格式、時(shí)間段和分解水平上，不一定正好是市政府中其他需要數(shù)據(jù)的單位想要的。例如，沈陽就用這種方式收集有關(guān)平均上班交通時(shí)間和房價(jià)收入比的數(shù)據(jù)。2． 制約因素時(shí)間緊急是一個(gè)限制因素為就地區(qū)工作條款達(dá)成一致意見而后簽訂合同，拖延了相當(dāng)長的時(shí)間。此外，因?yàn)楣ぷ鳁l款要求根據(jù)開發(fā)指標(biāo)體系的周期依次產(chǎn)出成果，時(shí)間滯后就給參與項(xiàng)目的城市和首席顧問帶來了極大的壓力。貴陽描述的情況是“我們才剛剛完成上一步行動(dòng)，就已經(jīng)在考慮下一步了。有了一個(gè)成型的體系，各個(gè)城市就可以在下一輪修改指標(biāo)列表并收集相應(yīng)的數(shù)據(jù)。長株潭地區(qū)和貴陽市城市發(fā)展戰(zhàn)略方案中提出的某些標(biāo)準(zhǔn)難以輕易地收集到相關(guān)數(shù)據(jù)。人口數(shù)據(jù)則因?yàn)閼艨诘膯栴}而進(jìn)一步復(fù)雜化。Yasane 2002）。具體來講，收集有關(guān)貧困人口的更詳盡的數(shù)據(jù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的最重要的目標(biāo)——消除貧困就至關(guān)重要。但是只有一些特定的指標(biāo)擁有經(jīng)過分解的數(shù)據(jù)資料。沈陽市就特別提出方案，要收集住房、食品、交通等基本消費(fèi)品的消費(fèi)模式方面的數(shù)據(jù)。指標(biāo)體系有待于進(jìn)一步提煉，才能作為績效衡量工具來實(shí)現(xiàn)“為成果而進(jìn)行管理”，并有效監(jiān)測朝著長期戰(zhàn)略目標(biāo)前進(jìn)所取得的進(jìn)展。實(shí)際上，甚至處于項(xiàng)目實(shí)施早期階段的發(fā)達(dá)國家也需做出這樣的努力（Hatry 2001，第3頁）。在這一背景下，下一部分將要提及的良好范例就是合宜的。這一過程可以納入預(yù)算過程中，也可以獨(dú)立進(jìn)行。當(dāng)然，這也要求圍繞成本中心建立一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的方案預(yù)算體系。此外，在處理服務(wù)不周的緊急問題時(shí)，單獨(dú)使用績效衡量也更加有效。不足的地方是其影響可能僅限于相對(duì)少數(shù)的幾個(gè)所選服務(wù)項(xiàng)目?，F(xiàn)在，我們就來評(píng)估一下這兩種方式中的幾個(gè)最佳范例。愛默森的訪談，和該縣網(wǎng)站上的信息。該縣的人口總計(jì)約一百萬，政府公務(wù)員約有1100名。在1997年引入該體系之前，該縣也使用管理指標(biāo)。在1997年夏季，對(duì)績效指標(biāo)做出了修改，并且推出了簡介手冊。經(jīng)過一年的實(shí)踐，應(yīng)反饋的要求，縣內(nèi)使用實(shí)例開展了更多的實(shí)習(xí)訓(xùn)練。目前，在10月，縣內(nèi)組織四次研討會(huì)，其中包括一小時(shí)的復(fù)習(xí)進(jìn)修課程。在研討會(huì)上，與會(huì)者可以交流成功運(yùn)用績效衡量的經(jīng)驗(yàn)和遇到的困難。大體上，各機(jī)構(gòu)和部門共有五百個(gè)目標(biāo)，平均每個(gè)目標(biāo)由四項(xiàng)指標(biāo)來監(jiān)測。每個(gè)機(jī)構(gòu)和部門的預(yù)算文件都明確指出目標(biāo)、績效指標(biāo)的對(duì)象、績效衡量結(jié)果。包含績效衡量的預(yù)算文件在本縣的網(wǎng)站上對(duì)公眾開放。績效衡量體系由機(jī)構(gòu)間領(lǐng)導(dǎo)小組管理?？冃Ш饬康臄?shù)據(jù)收集工作下放到各部門機(jī)構(gòu)來完成，以管理與預(yù)算辦公室作為信息交流中心?？冃Ш饬康某晒梢宰C明新的觀點(diǎn)可信，或者證明預(yù)算分配合理?？h政府和各部門領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過會(huì)議，評(píng)估各機(jī)構(gòu)和部門完成任務(wù)的表現(xiàn)，并且根據(jù)討論決定做出相應(yīng)調(diào)整。27 / 27城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目(Citistat Initiatives)：美國馬里蘭州巴爾的摩 本案例材料源于城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目網(wǎng)站：巴爾的摩的城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目(Citistat Initiatives)是由市長奧麥利在2000年6月發(fā)起的，他是一個(gè)不斷找出問題所在，迅速采取補(bǔ)救行動(dòng)，并對(duì)進(jìn)展進(jìn)行監(jiān)控的過程的例子。在該項(xiàng)目中，紐約市警察署利用電腦定位圖和每周召開責(zé)任會(huì)，結(jié)果使紐約市犯罪率顯著下降。重點(diǎn)是要使短期績效能夠?yàn)榇蠹宜?，加?qiáng)緊迫感以做出更好的表現(xiàn)。每兩周進(jìn)行一次。執(zhí)行小組通過實(shí)地調(diào)查和隨機(jī)檢查確認(rèn)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確與否。技術(shù)小組編寫了簡介手冊以供市長和副市長們參考，同時(shí)也是為了方便將地址數(shù)據(jù)進(jìn)行地理編碼以便將其編入電腦定位圖。管理人員要對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目已經(jīng)帶來了極大的財(cái)政利益。這是因?yàn)楣芾砣藛T和市政府工作人員不再像過去一樣把超時(shí)看成是一件值得稱道的事情，而是改變了態(tài)度，認(rèn)為超時(shí)對(duì)于管理來講是一個(gè)負(fù)擔(dān)，要慎重使用以達(dá)到明確的目標(biāo)。第三，缺勤和請事假的情況減少了。在2001年財(cái)政年度，上述四項(xiàng)措施在財(cái)政上估計(jì)節(jié)省了大約超過1320萬美元。此外，城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目還促使該市提高了誠信度，提供了更多的運(yùn)營表現(xiàn)數(shù)據(jù)。每周，《社區(qū)新聞快報(bào)》(Neighborhood News Flash)和《生意經(jīng)》(Taking Care of Business)都會(huì)報(bào)導(dǎo)城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目的有關(guān)發(fā)展。社區(qū)記分卡報(bào)告：美國德克薩斯州奧斯丁 除了此例之外，每一年的美國國際市縣管理協(xié)會(huì)的(ICMA)文件中也提供了許多其他運(yùn)用績效指標(biāo)提高城市管理的例子。這里提供的案例都源于國際市縣管理協(xié)會(huì)(ICMA)2001年的材料。第一份報(bào)告的目的是歸納社區(qū)所獲的一些重要信息，提供某些選定基準(zhǔn)以反映社區(qū)的可居住情況。在2000年的報(bào)告中，首要關(guān)注的有公共安全、青年、家庭、社區(qū)活力、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)、價(jià)格承受力等問題。市民關(guān)注的焦點(diǎn)涉及服務(wù)本身、客戶對(duì)服務(wù)的滿意度、一段時(shí)間之后的服務(wù)結(jié)果、相對(duì)其他人口數(shù)相近的行政區(qū)劃本市的表現(xiàn)。這樣做有助于城市官員做出決策，合理分配資源，優(yōu)先考慮主要關(guān)注領(lǐng)域，即客戶高度重視而滿意度低的領(lǐng)域。該市還根據(jù)長期戰(zhàn)略規(guī)劃中大的目標(biāo)，制定年度商業(yè)計(jì)劃。然后，這些負(fù)責(zé)人和相應(yīng)部門的“過程主導(dǎo)者”合作以保證完成目標(biāo)。城市通過關(guān)注體系(CARE system)收集市民和工作人員的反饋意見。服務(wù)供應(yīng)監(jiān)控系統(tǒng)：南非約翰內(nèi)斯堡 本案例取材于2002年非洲PREM1發(fā)展中國家的某些城市正在使用績效衡量體系提高誠信度和服務(wù)水平。在消除種族隔離后建立的南非政府中，重建與發(fā)展項(xiàng)目(the Reconstruction and Development Program)把改進(jìn)住房狀況和提高基本服務(wù)水平作為頭等大事。為了填補(bǔ)這一空白，2001年年底進(jìn)行了試點(diǎn)調(diào)查來收集信息。服務(wù)供應(yīng)監(jiān)控系統(tǒng)使用地理信息系統(tǒng)(GIS)確認(rèn)缺乏基本服務(wù)