【正文】 使其具備或增加處理事務(wù)和解決問題的能力,提高服務(wù)的數(shù)量\質(zhì)量,提高效率.(7) 合理合法的人事管理制度(工資\升遷\任用)A. 依據(jù)工作性質(zhì)要求和人員本身的資格條件任用人員。(三)官僚制(科層組織)及其特征1. 官僚制的含義:u 一種以法理型權(quán)威( 統(tǒng)治) 為基礎(chǔ), 具有專業(yè)化功能和固定的規(guī)章制度, 設(shè)科( 部) 分層的現(xiàn)代社會所特有的組織制度或管理形式。B. 傳統(tǒng)權(quán)威型: 服從傳統(tǒng), 領(lǐng)導(dǎo)者的作用在于維護(hù)過去的傳統(tǒng), 效率最低, 也不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ)。（1）何為合理化(rationality, 理性):–因為它被專門用來作為實現(xiàn)某些既定目標(biāo)的手段:即組織是精心設(shè)計的機器,旨在執(zhí)行某些功能,而機器上的每一個部件都為機器發(fā)揮最大功能起著它們各自的作用。3. 法定權(quán)威與合理化—合法化組織(法理型)法定權(quán)威: 由理性和法律規(guī)定的權(quán)力。兩種形式: 世襲制與封建制。（3）先知與救世主。3. 正當(dāng)性(Validity):指人們愿意服從該權(quán)威( 統(tǒng)治) 并根據(jù)該統(tǒng)治系統(tǒng)的相應(yīng)命令來行動的可能性, 這種正當(dāng)性可能出于不同的基礎(chǔ): 傳統(tǒng)\ 情感\(zhòng) 某種價值信念\ 某種成文規(guī)定, 等等。(科層制)思想(一) 核心概念:1. 權(quán)力(power): 無視人們的反對, 強使人們服從的能力。資本主義世界命運,尤其是資本主義世界中人的發(fā)展:試圖解決資本主義社會中人所面臨的一些根本問題: 如何拯救人(的尊嚴(yán))?即韋伯關(guān)注的核心問題在于:現(xiàn)代政治與人的自由的關(guān)系(理性化與自由):韋伯的結(jié)論:多元論,嘗試式的探索,實驗性,而非馬克思的經(jīng)濟(jì)決定論。: 軍人\ 教授\ 游歷者| 思考者。 教條化的理解只能導(dǎo)出教條化的結(jié)局——管理失效。； 2 、法約爾一般管理理論的局限性（1 ）管理原則缺乏彈性，以至于有時實際管理工作者無法完全遵守； （2 ）有些概念關(guān)系還有些混亂：如管理與領(lǐng)導(dǎo)之關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)之于指揮、協(xié)調(diào)、溝通等。把管理視為一門科學(xué)。(9)跳板原則:在取得授權(quán)的情形下,不同部門的低層級管理人員越過上級權(quán)力與信息鏈直接進(jìn)行溝通與交流,以節(jié)省時間提高效率。 重要性：控制的目的在于檢驗管理中其他四種要素的在實際發(fā)揮作用時是否得當(dāng)。一是應(yīng)定期召開會議，以便為就組織管理中的問題、進(jìn)程、計劃等方面交換意見提供機會和場所。 （4）、協(xié)調(diào) 含義：協(xié)調(diào)就是連接、聯(lián)合、調(diào)和所有的活動和力量；就是使事情和行動都有合適的比例 。組織中應(yīng)設(shè)立參謀人員，即提出了直線和參謀機構(gòu)的組織原則——有必要設(shè)立專門的參謀機構(gòu)來協(xié)助高級管理人員的工作 。分析了管理工作的五大職能 （1）計劃：含義：“計劃就是探索未來和制定行動方案“；計劃的重要性：計劃對管理工作具有首要的重要性 ；計劃應(yīng)具有的特點及對計劃的要求： “統(tǒng)一、連續(xù)、靈活和精確” 。從1866 年開始一直擔(dān)任高級管理職務(wù)。 3．泰勒科學(xué)管理的局限性 （1）泰勒對工人的看法是錯誤的。（2 ）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學(xué)方法。懷特美國著名行政學(xué)家，他更進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理。庫克 ： 他是泰勒的親密合作者，科學(xué)管理的早期研究者之一。發(fā)表許多有關(guān)辦公室科學(xué)管理的論文及著作不如說科學(xué)管理是一種改變當(dāng)時人們對管理實踐重新審視的管理哲學(xué)。職能工長制：用八個職能工長取代原來的工長，分權(quán)管理；管理的例外原則 （最高管理層）例外原則，就是指企業(yè)的高級管理人員把一般日常事務(wù)授權(quán)給下屬管理人員負(fù)責(zé)處理，而自己保留對例外的事項一般也是重要事項的決策權(quán)和控制權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替等。如果工人完不成定額，則按比正常單價低20%計酬。 第一流的工人：能力與意愿差別計件付酬制工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。也即找出標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，然后按標(biāo)準(zhǔn)辦事。通過工作日寫實，可以比較準(zhǔn)確地知道工人工時利用情況，找出時間浪費的原因，提出改進(jìn)的技術(shù)組織措施。總體上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。其思想和觀點都較為深刻。為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政黨對人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項改革措施就是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。文官制度的實行，實際上是對政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對行政控制的適度。其次，由于美國政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠為一個弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實際要求中形成的政黨都是較為強大的全國性政黨。盡管政黨負(fù)起挑選行政官員的責(zé)任，但是，各類行政長官的任期不一致，選舉有錯落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對政府的控制并不是全面的。古德諾的第四個基本觀點：美國的政黨制度對于保證美國政府體制的順利運轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。政黨問題雖然在美國法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路：法外調(diào)節(jié)如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權(quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)?！惫诺轮Z的第二個基本觀點：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機構(gòu)——通過控制這種機構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。古德諾認(rèn)識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度。政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度控制（1）政治必須取得對行政的某種程度的控制：他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。〈二〉對政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。其貢獻(xiàn)在于：他通過對‘政治—行政’二分法的進(jìn)一步闡釋：① 第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。以《政治與行政》一書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。1900年出版了體現(xiàn)了其主要行政學(xué)思想的名著《政治與行政》。此外，古德諾曾任美國政治學(xué)會的第一任主席。古德諾（18591939）。開行政學(xué)研究之先河，是行政學(xué)的鼻祖。“無論是在政治還是在行政方面，為了對制定基本政策這一更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督，公眾的批評是完全安全而有益而不可缺少的。如何做到：高薪：“通過給予政府官員大量生活費用補助來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣”職業(yè)發(fā)展：通過發(fā)展他的前景來使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣；提高營養(yǎng)與培養(yǎng)性格：使公共服務(wù)成為他最崇高的興趣。（2）重視政府官員的素質(zhì)：認(rèn)為必須有高素質(zhì)的人才以使政府這架機器有效地運轉(zhuǎn)：“我們必須有一批更好的官員以充當(dāng)政府的工具”“必須為文職機關(guān)的競爭考試提供有充分準(zhǔn)備的人員，這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試，也接受技術(shù)知識方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。主張拿來主義但不應(yīng)脫離實際的機構(gòu)照搬：應(yīng)以實踐為準(zhǔn)繩，以美國為核心。二者是一般決策（憲政）與特殊手段（行政）之間的關(guān)系。（3）行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；行政是對法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動，一般法律的每一個具體執(zhí)行的細(xì)節(jié)都是一種行政行為”。（1）行政管理是什么：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史”。這應(yīng)該是行政學(xué)各部門的具體研究內(nèi)容。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強和純潔政府的組織機構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱”。原因：當(dāng)時社會生活簡單，政府職能也簡單；美國建國之初：只有國務(wù)院、財政部以及戰(zhàn)爭部等有限的幾個行政部門以及司法部長、郵政總長等，聯(lián)邦機構(gòu)成員小于1000人1866年聯(lián)邦費用僅為4100萬美元，；。在《國會制政體》中批評國會制的無效與混亂，要求有一個更為負(fù)責(zé)任的政府：“任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個人當(dāng)家作主，權(quán)力和對行政權(quán)力嚴(yán)格負(fù)責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素”。抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由。是對行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動，則憲政的權(quán)力就缺而不備。（2）發(fā)展的回復(fù)性：u行政思想的發(fā)展不是絕對 的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。此時期行政學(xué)研究的主要內(nèi)容：對本學(xué)科的歷史發(fā)展進(jìn)行回顧和反思；企業(yè)家政府理論的興起；政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一；公共選擇理論影響深遠(yuǎn)；公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地方關(guān)系）、行政文化 和行政環(huán)境等方面的研究也進(jìn)一步為理論界所重視。此時行政學(xué)更加注重政府行政的社會和政治意義。B、行政生態(tài)學(xué)的興起和發(fā)展。行政學(xué)擺脫了對政治學(xué)的過分依賴，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學(xué)科理論方法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進(jìn)一步鞏固。代表人物、著作與觀點：德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉；美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對公共行政作綜合研究；英厄威爾：對行政管理的原則進(jìn)行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉；美國女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動態(tài)管理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。行政學(xué)理論體系得以形成。安培“建立管理國家之科學(xué)”的設(shè)想；186568德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（指行政法）；1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨立的學(xué)科加以研究。A）1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對其內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究和闡述。 此時期將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點，力圖通過對行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學(xué)確立一個基本的理論模式和學(xué)科體系。應(yīng)用與發(fā)展時期：20世紀(jì)60年代這一時期技術(shù)的發(fā)展對行政科學(xué)注入了新的活力。（以幫助政府解決如何改進(jìn)政策制定質(zhì)量和怎樣提高政策執(zhí)行效果等實際政策問題為宗旨）。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論” （如：美青年學(xué)者：“新公共行政學(xué)”運動；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）?？偨Y(jié)與探索時期：20世紀(jì)80年代80年代：西方行政學(xué)作為一門學(xué)科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個公認(rèn)的、明確的中心和體系。西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國社會科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運籌學(xué)、計算機等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。第一講：威爾遜的行政學(xué)說生平與著述美國人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；哲學(xué)博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：18861902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；19021910：普林斯頓大學(xué)校長；19101913：新澤西州州長；19131917：美國總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國聯(lián)，沒獲國會通過而失?。?924：去世一、思想淵源與產(chǎn)生背景思想淵源：受德國行政研究思想的影響：行政研究在德國很受重視（與當(dāng)時德國的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）；德國行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上對政治與行政的劃分：政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動；憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動的輪廓，予行政以權(quán)力。19世紀(jì)70年代的新民主運動： 一場力圖通過加強國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運動。威爾遜新學(xué)說：加強行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負(fù)責(zé)；競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔(dān)負(fù)行政事務(wù)責(zé)任，準(zhǔn)備做一個違憲的州長。（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細(xì)枝末節(jié)，具體辦事，細(xì)節(jié)，容易處理；之前的麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上，很少或根本沒有行政管理方面的問題。總之，行政研究提上議事日程，是時代生活提出的要求，因為到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著國家經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)的發(fā)展以及政府職能的擴大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。即：用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)。威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對象上勾畫出一個初步框架。行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個組成部分；行政管理