【正文】 使其具備或增加處理事務(wù)和解決問題的能力,提高服務(wù)的數(shù)量\質(zhì)量,提高效率.(7) 合理合法的人事管理制度(工資\升遷\任用)A. 依據(jù)工作性質(zhì)要求和人員本身的資格條件任用人員。(三)官僚制(科層組織)及其特征1. 官僚制的含義:u 一種以法理型權(quán)威( 統(tǒng)治) 為基礎(chǔ), 具有專業(yè)化功能和固定的規(guī)章制度, 設(shè)科( 部) 分層的現(xiàn)代社會(huì)所特有的組織制度或管理形式。B. 傳統(tǒng)權(quán)威型: 服從傳統(tǒng), 領(lǐng)導(dǎo)者的作用在于維護(hù)過去的傳統(tǒng), 效率最低, 也不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ)。（1）何為合理化(rationality, 理性):–因?yàn)樗粚ｉT用來作為實(shí)現(xiàn)某些既定目標(biāo)的手段:即組織是精心設(shè)計(jì)的機(jī)器,旨在執(zhí)行某些功能,而機(jī)器上的每一個(gè)部件都為機(jī)器發(fā)揮最大功能起著它們各自的作用。3. 法定權(quán)威與合理化—合法化組織(法理型)法定權(quán)威: 由理性和法律規(guī)定的權(quán)力。兩種形式: 世襲制與封建制。（3）先知與救世主。3. 正當(dāng)性(Validity):指人們?cè)敢夥脑摍?quán)威( 統(tǒng)治) 并根據(jù)該統(tǒng)治系統(tǒng)的相應(yīng)命令來行動(dòng)的可能性, 這種正當(dāng)性可能出于不同的基礎(chǔ): 傳統(tǒng)\ 情感\(zhòng) 某種價(jià)值信念\ 某種成文規(guī)定, 等等。(科層制)思想(一) 核心概念:1. 權(quán)力(power): 無視人們的反對(duì), 強(qiáng)使人們服從的能力。資本主義世界命運(yùn),尤其是資本主義世界中人的發(fā)展:試圖解決資本主義社會(huì)中人所面臨的一些根本問題: 如何拯救人(的尊嚴(yán))?即韋伯關(guān)注的核心問題在于:現(xiàn)代政治與人的自由的關(guān)系(理性化與自由):韋伯的結(jié)論:多元論,嘗試式的探索,實(shí)驗(yàn)性,而非馬克思的經(jīng)濟(jì)決定論。: 軍人\ 教授\ 游歷者| 思考者。 教條化的理解只能導(dǎo)出教條化的結(jié)局——管理失效。； 2 、法約爾一般管理理論的局限性（1 ）管理原則缺乏彈性，以至于有時(shí)實(shí)際管理工作者無法完全遵守； （2 ）有些概念關(guān)系還有些混亂：如管理與領(lǐng)導(dǎo)之關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)之于指揮、協(xié)調(diào)、溝通等。把管理視為一門科學(xué)。(9)跳板原則:在取得授權(quán)的情形下,不同部門的低層級(jí)管理人員越過上級(jí)權(quán)力與信息鏈直接進(jìn)行溝通與交流,以節(jié)省時(shí)間提高效率。 重要性：控制的目的在于檢驗(yàn)管理中其他四種要素的在實(shí)際發(fā)揮作用時(shí)是否得當(dāng)。一是應(yīng)定期召開會(huì)議，以便為就組織管理中的問題、進(jìn)程、計(jì)劃等方面交換意見提供機(jī)會(huì)和場(chǎng)所。 （4）、協(xié)調(diào) 含義：協(xié)調(diào)就是連接、聯(lián)合、調(diào)和所有的活動(dòng)和力量；就是使事情和行動(dòng)都有合適的比例 。組織中應(yīng)設(shè)立參謀人員，即提出了直線和參謀機(jī)構(gòu)的組織原則——有必要設(shè)立專門的參謀機(jī)構(gòu)來協(xié)助高級(jí)管理人員的工作 。分析了管理工作的五大職能 （1）計(jì)劃：含義：“計(jì)劃就是探索未來和制定行動(dòng)方案“；計(jì)劃的重要性：計(jì)劃對(duì)管理工作具有首要的重要性 ；計(jì)劃應(yīng)具有的特點(diǎn)及對(duì)計(jì)劃的要求： “統(tǒng)一、連續(xù)、靈活和精確” 。從1866 年開始一直擔(dān)任高級(jí)管理職務(wù)。 3．泰勒科學(xué)管理的局限性 （1）泰勒對(duì)工人的看法是錯(cuò)誤的。（2 ）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學(xué)方法。懷特美國(guó)著名行政學(xué)家，他更進(jìn)一步用科學(xué)管理理論研究政府行政管理。庫(kù)克 ： 他是泰勒的親密合作者，科學(xué)管理的早期研究者之一。發(fā)表許多有關(guān)辦公室科學(xué)管理的論文及著作不如說科學(xué)管理是一種改變當(dāng)時(shí)人們對(duì)管理實(shí)踐重新審視的管理哲學(xué)。職能工長(zhǎng)制：用八個(gè)職能工長(zhǎng)取代原來的工長(zhǎng)，分權(quán)管理；管理的例外原則 （最高管理層）例外原則，就是指企業(yè)的高級(jí)管理人員把一般日常事務(wù)授權(quán)給下屬管理人員負(fù)責(zé)處理，而自己保留對(duì)例外的事項(xiàng)一般也是重要事項(xiàng)的決策權(quán)和控制權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替等。如果工人完不成定額，則按比正常單價(jià)低20%計(jì)酬。 第一流的工人：能力與意愿差別計(jì)件付酬制工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。也即找出標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)，然后按標(biāo)準(zhǔn)辦事。通過工作日寫實(shí)，可以比較準(zhǔn)確地知道工人工時(shí)利用情況，找出時(shí)間浪費(fèi)的原因，提出改進(jìn)的技術(shù)組織措施?？傮w上，行政學(xué)研究在古德諾、威爾遜等行政學(xué)創(chuàng)立起這里，僅僅只是完成了一個(gè)起步，它的深入、全面、系統(tǒng)的展開則是他們之后的下一代的課題。其思想和觀點(diǎn)都較為深刻。為了適應(yīng)分解政治問題，從而使政黨對(duì)人民的意志更負(fù)責(zé)任的需要，政府體制應(yīng)該采取的另一項(xiàng)改革措施就是“更加經(jīng)常地使用公民投票的方法”。文官制度的實(shí)行，實(shí)際上是對(duì)政黨行政的一種限定，它不但保證了行政效率，而且也保證了政治對(duì)行政控制的適度。其次，由于美國(guó)政府體制高度分權(quán)所帶來的各種復(fù)雜矛盾并非是能夠?yàn)橐粋€(gè)弱小的、渙散的政黨所解決的，因此從這種實(shí)際要求中形成的政黨都是較為強(qiáng)大的全國(guó)性政黨。盡管政黨負(fù)起挑選行政官員的責(zé)任，但是，各類行政長(zhǎng)官的任期不一致，選舉有錯(cuò)落，政黨在一次選舉勝利中所能獲得的對(duì)政府的控制并不是全面的。古德諾的第四個(gè)基本觀點(diǎn)：美國(guó)的政黨制度對(duì)于保證美國(guó)政府體制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。政黨問題雖然在美國(guó)法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國(guó)政府體制得以順利運(yùn)行所必不可少的“適度控制”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。在美國(guó)政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對(duì)行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個(gè)唯一的途徑。為避免分裂，中央政府便會(huì)通過加強(qiáng)立法（因?yàn)樾姓?quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)?！惫诺轮Z的第二個(gè)基本觀點(diǎn)：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對(duì)行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)——通過控制這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。古德諾認(rèn)識(shí)到，“政治”對(duì)“行政”的控制必須有一定的限度。政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制（1）政治必須取得對(duì)行政的某種程度的控制：他認(rèn)為，政治對(duì)行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)?！炊祵?duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。然而，實(shí)際政治的需要卻要求國(guó)家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。其貢獻(xiàn)在于：他通過對(duì)‘政治—行政’二分法的進(jìn)一步闡釋：① 第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實(shí)現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。以《政治與行政》一書中，古德諾通過對(duì)國(guó)家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。1900年出版了體現(xiàn)了其主要行政學(xué)思想的名著《政治與行政》。此外，古德諾曾任美國(guó)政治學(xué)會(huì)的第一任主席。古德諾（18591939）。開行政學(xué)研究之先河，是行政學(xué)的鼻祖?！盁o論是在政治還是在行政方面，為了對(duì)制定基本政策這一更為巨大的力量進(jìn)行監(jiān)督，公眾的批評(píng)是完全安全而有益而不可缺少的。如何做到：高薪：“通過給予政府官員大量生活費(fèi)用補(bǔ)助來使這種服務(wù)引起他最普遍的興趣”職業(yè)發(fā)展：通過發(fā)展他的前景來使這種服務(wù)成為他最珍視的興趣；提高營(yíng)養(yǎng)與培養(yǎng)性格：使公共服務(wù)成為他最崇高的興趣。（2）重視政府官員的素質(zhì)：認(rèn)為必須有高素質(zhì)的人才以使政府這架機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)：“我們必須有一批更好的官員以充當(dāng)政府的工具”“必須為文職機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)考試提供有充分準(zhǔn)備的人員，這些人員必須同樣既接受各種自由形式的考試，也接受技術(shù)知識(shí)方面的考試，我們有必要用這種方法來建立民主制度。主張拿來主義但不應(yīng)脫離實(shí)際的機(jī)構(gòu)照搬：應(yīng)以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以美國(guó)為核心。二者是一般決策（憲政）與特殊手段（行政）之間的關(guān)系。（3）行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系行政在本質(zhì)上不同于憲政制度；行政是對(duì)法律的執(zhí)行而不是法律本身：“公共行政是公法的明確而且系統(tǒng)的執(zhí)行活動(dòng)，一般法律的每一個(gè)具體執(zhí)行的細(xì)節(jié)都是一種行政行為”。（1）行政管理是什么：“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府同樣悠久的歷史”。這應(yīng)該是行政學(xué)各部門的具體研究?jī)?nèi)容。因此，政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)，以“力求使政府不走彎路，使政府的事務(wù)減少一些不成體統(tǒng)的樣子，加強(qiáng)和純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，并使其各種職責(zé)都獲得盡責(zé)的美稱”。原因：當(dāng)時(shí)社會(huì)生活簡(jiǎn)單，政府職能也簡(jiǎn)單；美國(guó)建國(guó)之初：只有國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及戰(zhàn)爭(zhēng)部等有限的幾個(gè)行政部門以及司法部長(zhǎng)、郵政總長(zhǎng)等，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)成員小于1000人1866年聯(lián)邦費(fèi)用僅為4100萬美元，；。在《國(guó)會(huì)制政體》中批評(píng)國(guó)會(huì)制的無效與混亂，要求有一個(gè)更為負(fù)責(zé)任的政府：“任何事情，不論是政府的事情還是做買賣，都必須有一個(gè)人當(dāng)家作主，權(quán)力和對(duì)行政權(quán)力嚴(yán)格負(fù)責(zé)，是構(gòu)成好政府的要素”。抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由。是對(duì)行政予以限度與秩序；行政的權(quán)力源于憲政，但行政的內(nèi)容卻不是來自于憲政，若無行政的行動(dòng)，則憲政的權(quán)力就缺而不備。（2）發(fā)展的回復(fù)性：u行政思想的發(fā)展不是絕對(duì) 的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。此時(shí)期行政學(xué)研究的主要內(nèi)容：對(duì)本學(xué)科的歷史發(fā)展進(jìn)行回顧和反思；企業(yè)家政府理論的興起；政策科學(xué)的繁榮；并成為政治學(xué)與行政學(xué)研究的主流之一；公共選擇理論影響深遠(yuǎn)；公眾參與、政府間關(guān)系（尤其是中央與地方關(guān)系）、行政文化 和行政環(huán)境等方面的研究也進(jìn)一步為理論界所重視。此時(shí)行政學(xué)更加注重政府行政的社會(huì)和政治意義。B、行政生態(tài)學(xué)的興起和發(fā)展。行政學(xué)擺脫了對(duì)政治學(xué)的過分依賴，由純理論研究轉(zhuǎn)向應(yīng)用研究，成為一門融合多學(xué)科理論方法于一體的綜合性學(xué)科，學(xué)科地位得到進(jìn)一步鞏固。代表人物、著作與觀點(diǎn)：德社科學(xué)家韋伯，官僚制理論的奠基人，〈論官僚制〉；美行政學(xué)家懷特：撰寫第一本行政學(xué)教科書〈行政學(xué)導(dǎo)論〉；美古利克：從分工與整合、全體與部分關(guān)系入手提出了分工的局限性和工作協(xié)調(diào)的重要性，對(duì)公共行政作綜合研究；英厄威爾：對(duì)行政管理的原則進(jìn)行了歸納和概括，與古利克合著〈行政科學(xué)論文集〉；美國(guó)女政治哲學(xué)家福萊特：創(chuàng)立了動(dòng)態(tài)管理理論，為正統(tǒng)行政學(xué)向行為主義行政學(xué)的過渡架設(shè)了橋梁。行政學(xué)理論體系得以形成。安培“建立管理國(guó)家之科學(xué)”的設(shè)想；186568德學(xué)者斯坦因七卷本《行政學(xué)》最早提出“行政學(xué)”一詞（指行政法）；1887年美學(xué)者（總統(tǒng)）威爾遜發(fā)表開創(chuàng)性的《行政學(xué)研究》一文，主張政治與行政分離，將行政管理作為一門獨(dú)立的學(xué)科加以研究。A）1926懷特《行政學(xué)導(dǎo)論》、1927威洛比《公共行政原理》，對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究和闡述。 此時(shí)期將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點(diǎn)，力圖通過對(duì)行政現(xiàn)象的科學(xué)分析，發(fā)現(xiàn)行政管理的原則和規(guī)律，并嘗試著為行政學(xué)確立一個(gè)基本的理論模式和學(xué)科體系。應(yīng)用與發(fā)展時(shí)期：20世紀(jì)60年代這一時(shí)期技術(shù)的發(fā)展對(duì)行政科學(xué)注入了新的活力。（以幫助政府解決如何改進(jìn)政策制定質(zhì)量和怎樣提高政策執(zhí)行效果等實(shí)際政策問題為宗旨）。人們紛紛提出所謂的“新模式”以取代“舊的傳統(tǒng)理論” （如：美青年學(xué)者：“新公共行政學(xué)”運(yùn)動(dòng)；英學(xué)者：提出重視行政道德規(guī)范和社會(huì)需要的“社區(qū)服務(wù)模式”）?？偨Y(jié)與探索時(shí)期：20世紀(jì)80年代80年代：西方行政學(xué)作為一門學(xué)科與專業(yè)的地位雖已完全得到鞏固，但仍缺乏一個(gè)公認(rèn)的、明確的中心和體系。西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國(guó)社會(huì)科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運(yùn)籌學(xué)、計(jì)算機(jī)等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。第一講：威爾遜的行政學(xué)說生平與著述美國(guó)人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；哲學(xué)博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：18861902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；19021910：普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)；19101913：新澤西州州長(zhǎng)；19131917：美國(guó)總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國(guó)聯(lián)，沒獲國(guó)會(huì)通過而失?。?924：去世一、思想淵源與產(chǎn)生背景思想淵源：受德國(guó)行政研究思想的影響：行政研究在德國(guó)很受重視（與當(dāng)時(shí)德國(guó)的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）；德國(guó)行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上對(duì)政治與行政的劃分：政治——憲政：是國(guó)家這一人格主體有組織的意志；行政：是國(guó)家主體的依據(jù)意志的活動(dòng)；憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動(dòng)的輪廓，予行政以權(quán)力。19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動(dòng)： 一場(chǎng)力圖通過加強(qiáng)國(guó)家力量來控制壟斷的要求政治改革的運(yùn)動(dòng)。威爾遜新學(xué)說：加強(qiáng)行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負(fù)責(zé)；競(jìng)選新澤西州州長(zhǎng)時(shí)聲稱其上臺(tái)后將擔(dān)負(fù)行政事務(wù)責(zé)任，準(zhǔn)備做一個(gè)違憲的州長(zhǎng)。（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細(xì)枝末節(jié)，具體辦事，細(xì)節(jié)，容易處理；之前的麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上，很少或根本沒有行政管理方面的問題?？傊姓芯刻嵘献h事日程，是時(shí)代生活提出的要求，因?yàn)榈?9世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的發(fā)展以及政府職能的擴(kuò)大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。即：用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)。威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政管理的運(yùn)行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對(duì)象上勾畫出一個(gè)初步框架。行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個(gè)組成部分；行政管理