【正文】 政策、規(guī)定規(guī)劃等具有普遍約束力，對行政機(jī)關(guān)在行政行為過程中針對特定對象、特定事件、特定問題所做出的具有重要意義的決定。根據(jù)美國學(xué)者查爾斯博弈的結(jié)果就是對未來發(fā)展的藍(lán)圖的規(guī)劃。可以想象，在這樣一個(gè)紛繁復(fù)雜的利益間要找到一個(gè)平衡點(diǎn)，如果僅有權(quán)利行使者——政府的單方面設(shè)想是遠(yuǎn)不足夠的。學(xué)者盧梭在他的社會(huì)契約論中，用最簡潔有力的語言道出了政府與人民的關(guān)系。在多種監(jiān)督方式中，公眾參與是最好的，也是最有效的一種。就像本文的案例中描述的那樣，政府為了解決執(zhí)政時(shí)期遇到的，自認(rèn)為對其不利的城市垃圾問題，盲目地認(rèn)為正是為人民好，是民心工程。而這樣的前提就是公民參與。這時(shí)，行政過程將不是單純地重復(fù)法律程序，而是對于各種利益的競爭和博弈進(jìn)行管理和控制。在該項(xiàng)目成為公共事件之后，政府采取了一種積極回應(yīng)的姿態(tài)，啟動(dòng)了公共參與程序。二是公眾參與在前期項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)的缺失，這點(diǎn)最為重要。但這個(gè)本質(zhì)意義上的公共事件卻一直被隔離于公共視野之外。 政府行政規(guī)劃 組織專家評估 告知公眾一個(gè)公共事件從政府行政規(guī)劃之初就應(yīng)該有公民參與，而且是公民的程序性制度參與。（2）公眾參與過成功的公開性、參與的程度、參與的標(biāo)準(zhǔn)、參與的具體步驟等不夠明確；（3）政府對公眾評論和意見額“回應(yīng)機(jī)制”不夠明確，決策主體的裁量權(quán)過于寬泛；（5）公眾參與的方式缺乏具體規(guī)定，沒有進(jìn)行基本的類型化和梯度設(shè)計(jì)；（5）公眾參與的法律責(zé)任與救濟(jì)制度缺失。同時(shí)，這些組織的參與方式也是多元的，可以通過社區(qū)投票，游說或游行等方式。那就是社會(huì)企業(yè)。與北歐的現(xiàn)實(shí)國家狀況緊密相連。同時(shí)根據(jù)調(diào)查，公開反饋的意見，組織專家形成報(bào)告并為最終規(guī)劃提出建議。通過這樣一種中立的委員會(huì)來調(diào)和公民與政府間博弈的力量不均的情況，得到了良好的效果。聽證機(jī)關(guān)主持聽證，征求規(guī)劃行政機(jī)關(guān)的意見。在異議期間屆滿后，聽證機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取討論和辯論的方式對報(bào)告進(jìn)行評估，如陳列計(jì)劃需變更則要給予相關(guān)當(dāng)事人提出異議的機(jī)會(huì)。擬定規(guī)劃機(jī)關(guān)擬定規(guī)劃是，應(yīng)征詢有關(guān)機(jī)關(guān)之意見，并將擬定之計(jì)劃書送交其直接上級機(jī)關(guān)，該規(guī)劃書內(nèi)容必需詳盡寫明目的，緣由，背景和重要措施等等。聽證之舉行。【14】主要經(jīng)驗(yàn)（1）實(shí)現(xiàn)公民形式與實(shí)質(zhì)的參與需要依靠民間組織的力量個(gè)體擁有權(quán)利。在廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，這種組織往往是事后公民為保全自己利益而臨時(shí)集結(jié)成的松散的組織形式。而這種理性溝通需要民間組織才能得以實(shí)現(xiàn)。公民參與的真正意義不在于結(jié)果如何，而是在于這一結(jié)果是否在公民與政府間理性博弈的過程中產(chǎn)生的。所以信息的反饋渠道是否暢通，暢通后信息是否有效，即能否根據(jù)反饋的信息來調(diào)整規(guī)劃。這是培養(yǎng)公民意識(shí)，構(gòu)建公民參與群眾基礎(chǔ)的第一步。其次，公民參與機(jī)制是一種政府與多數(shù)人利益的博弈，更是政府轉(zhuǎn)變其職能，從“管民”到“為民”的開始，這是構(gòu)建服務(wù)型政府的需要，也是時(shí)代的呼聲。（見圖2）圖2. 縱向的行政規(guī)劃發(fā)展模式+橫向的多元主體的博弈模式縱向的行政規(guī)劃程序發(fā)展模式公共行政規(guī)劃事件的發(fā)展過程是該模式的基本視角?；谏鲜鲆暯?，行政規(guī)劃中的公民參與在依照行政規(guī)劃程序可以劃分為：（1）行政規(guī)劃目標(biāo)的確定階段。因此，通過權(quán)力機(jī)關(guān)——各級人民代表大會(huì)對本級政府的規(guī)劃目標(biāo)提出意見并監(jiān)督政府行為。擬定的方案除了對目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)制定“藍(lán)圖”外，還包括對實(shí)現(xiàn)“藍(lán)圖”的具體項(xiàng)目和措施。因此，行政規(guī)劃的擬定階段也被稱為公共事件階段。首先，公民意識(shí)。這三個(gè)意識(shí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的互動(dòng)過程，將公民參與推向前進(jìn)。在這一階段，媒體對于傳播信息讓規(guī)劃添上公共性起到了至關(guān)重要的作用?！爸挥兄獣裕庞袇⑴c。其次，要保證“信息輸入”的公眾參與的渠道的暢通，透明。即行政規(guī)劃方案在行政規(guī)劃的擬定程序之后，成為公共事件，并通過系列法定公民參與程序，通過行政主體對擬定方案進(jìn)行審查，并做出是否批準(zhǔn)行政規(guī)劃方案的決定的過程。因此，相對人的利益訴求能否有途徑表達(dá)，成了至關(guān)重要的問題。第一，廣泛依靠民間組織的力量，擴(kuò)大我國相關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)的民間組織的發(fā)展。另一方面，民間組織也為不同民間利益訴求提供平等的協(xié)商機(jī)會(huì)。專家應(yīng)當(dāng)保持中立的態(tài)度，這是專家介入公共政策過程的根本依據(jù)。基于上文對國外的公民參與模式的借鑒，筆者認(rèn)為專家中立與技術(shù)支持有兩種途徑可以開展：建立中央級直屬的專家組，不受當(dāng)?shù)卣墓茌?。通過民間組織的專業(yè)知識(shí)基礎(chǔ)來監(jiān)督和考察專家的評估結(jié)果，使其保持中立性。向著服務(wù)型政府的方向轉(zhuǎn)變是本文最深意義層面的要求，公民參與機(jī)制構(gòu)建的宏觀核心要求就在于此。首先，要建立起公眾向政府輸入訴求的制度管道。再次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在反應(yīng)過程中做到“積極靈敏”，主動(dòng)尋求公眾意見，同時(shí)顧忌到力量較弱的個(gè)體的利益訴求。然而，正如前面縱向的行政規(guī)劃程序發(fā)展模式中闡述的，只有這兩方對于保障公民充分參與權(quán)來說，是遠(yuǎn)不足夠的。如何建立起于媒體平臺(tái)，專家意見制度、政策評估制度是公民參與機(jī)制的重要組成部分。但最根本的，它是一個(gè)民本的政府，一種為民的政府運(yùn)行理念。當(dāng)然也應(yīng)該體現(xiàn)在公民參與行政規(guī)劃的機(jī)制中！公民參與機(jī)制的構(gòu)建，是政府觀念轉(zhuǎn)變的第一步，它傳遞著通過一種理性的途徑將公民知道自己讓渡出來的權(quán)利去向何方的理念。這就是為民的政府，服務(wù)型政府的開始。在主人翁意識(shí)的催生下，公民將開始“為權(quán)利而斗爭”，這種對權(quán)利的追求早已超越“自我本位”的價(jià)值，向著“人際本位”的公民觀念進(jìn)發(fā)，從而使公民參與更為理性！結(jié) 語筆者堅(jiān)信，政府行政規(guī)劃一定會(huì)向著服務(wù)型政府的方向邁進(jìn)。這才是構(gòu)建公民參與機(jī)制最寶貴的地方。參見姜民安：《行政法與行政訴訟法》（第三版），北京大學(xué)出版社2007年版，第56頁?！?】馬懷德：《行政程序立法研究——行政程序法建議草案及說明書》，法律出版社2003年版，第360頁。【10】所謂的合法性困境是指：政府為了滿足公眾的需求而超越法律的基本規(guī)定所為的行政管理活動(dòng)，以及自由裁量權(quán)的問題。【13】 應(yīng)松年：《比較行政程序法》，中國法制出版社1999年版，第286289頁?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】___________________________徐文星，劉曉琴：《21世紀(jì)行政法背景下的公眾參與》，《法律科學(xué)》，第2007第1期。（日）原田尚彥：《行政法要論》，日本學(xué)陽書房1986年版。王巍：《公眾回應(yīng)性:服務(wù)行政的核心特征——服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制的流程與制度設(shè)計(jì)》，《行政論壇》2004年第05期。1崔卓蘭、于立深：《行政規(guī)章研究》，吉林人民出版社2002年版。在此衷心感謝XX老師！同時(shí)，感謝多年來在法學(xué)學(xué)習(xí)的道路上教授我知識(shí)的全體法學(xué)院的老師們，感謝你們對我的關(guān)心與培養(yǎng)。 yet in a review of Democracy in America he still enthusiastically remended the work to his fellow Britons, among other reasons because he found Tocqueville’s warnings about the tyranny of the majority well taken (Mill 1976 [1835/40]: 213–19). In particular Mill agreed with Tocqueville’s claims that majority, mass culture stifles free and informed thought and that an omnipotent majority could oppress a minority. Taken together, Mill’s essays may in large part be read as a sustained effort to confront this problem by the straightforward method of bining democracy and liberalism.In previous eras, Mill observed, tyranny was something experienced by the majority of a nation’s people at the hands of a minority so there was no danger of the majority ‘tyrannizing over itself.’ But with the emergence of large democratic nations (he cites in particular the US) a need was created for the people ‘to limit their power over themselves’ (Mill 1991b [1859]: 7). The aim of On Liberty, then, was to identify the principles in accord with which the people should secure this limitation. Most of the essay is devoted to explication and defence of Mill’s claim that ‘the only purpose for which power can be rightfully exercised over any member of a civilized munity, against his will, is to prevent harm to others. His own good . . . is not a sufficient warrant.’ (14). In form, this injunction prescribes against government paternalism as well as against overt tyranny and in favour of what is often now called the ‘pluralist’ mandate that citizens ought as far as possible to be able to pursue what they see as their own goods and in their own ways (17).In giving his principle content, Mill listed the most important liberties to protect, namely the freedoms of conscience, thought and feeling, holding and expressing opinions, pursuing one’s life plans, and bining with others for any (nonmalicious) purpose. Because these civil liberties typically and directly affect only those who enjoy them, people should be exempt from the interference, paternalistic or otherwise, by others and especially by the state, including the democratic state (16–17). Mill devoted little space to working out the details of how the liberties are to be safeguarded, but it is clear that in general he thought there should be areas of citizens’ lives free of state regulation and legal limits on what even a democratically mandated government can legislate. That is, he favoured preservation of a distinction between private and public realms and the rule of law. Regarding democracy, direct citizen participation in the affairs of government is, in Mill’s view, to be encouraged primarily for its functions of engendering confidence in people about their ability to govern themselves and of developing intellectual talents and munal, moral values. However, since direct participation is impossible in a large so