案卷排他原則的運作原理-二、案卷排他原則的運作原理-全文預(yù)覽
【正文】 決。這樣，在案卷排他原則的作用下，并通過聽證報告或初步?jīng)Q定這個中介進行承上啟下的銜接，我們就既可以做到聽證者必須決定， 指在聽證主持人的聽證程序中。但這之后，聽證主持人的意見、初步?jīng)Q定、建議性決定和聽證報告，以及相對人的進一步陳述申辯等，這些經(jīng)過聽證程序加工過的案卷材料還要繼續(xù)記入案卷中，成為一個新的案卷，行政首長最后的決定必須根據(jù)這個新的案卷作出，這個新的案卷材料中沒有記錄的因素絕不能成為行政首長最后作決定的依據(jù)。而且對于這些決定，相對人仍然可以再向行政首長提出反對意見，進行進一步的陳述申辯，那我們又怎么來保證行政首長此時會充分考慮聽證主持人的建議，充分聽取相對人所作的進一步陳述呢？這時候還是要靠案卷排他繼續(xù)發(fā)揮作用。因為聽證者必須決定，雖然可以使行政相對人的陳述申辯權(quán)得到滿足，但卻可能摧毀首長負責(zé)制的行政管理體制。對于臨時性決定，當(dāng)事人可以提出反對，當(dāng)當(dāng)事人不能提出正當(dāng)?shù)姆磳碛蓵r，臨時決定即成為最后的決定。而建議性決定只有咨詢性質(zhì)，必須在行政機關(guān)接受后才有效力。但如果完全由聽證官員主持聽證，又由他們作出決定，那么又剝奪了行政首長的決定權(quán)，從而毀壞首長負責(zé)制的行政管理體制。如果主持雇員作出了初步?jīng)Q定，而且在規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)無人提出要求該機關(guān)復(fù)議的申訴或動議，該初步裁決則無須經(jīng)過其他程序便可成為該機關(guān)的決定。施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第361363頁；王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第508509頁。四個摩根案雖然使我們不斷陷入迷宮似的困境中，但困境中的經(jīng)歷，不僅積累了我們實踐的經(jīng)驗，而且增長了我們的技術(shù)智慧，進一步的探索終于使我們找到了更好的途徑：聽證者必須決定！這方面的先行者仍然是美國。施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第355361頁） 最高法院確立的不能探索決定者思維過程的原則，使法院不能再質(zhì)問行政首長有沒有認真考慮聽證材料了。到第四摩根案中，農(nóng)業(yè)部長又一次就他裁決此案的程序問題在地區(qū)法院受審問，這回他在審判中既做了書證，又親自到庭作證。 由第一摩根案，又引起了相關(guān)的第二摩根案、第三摩根案和第四摩根案。而行政首長只要認真考慮機關(guān)職員的這些篩選和分析，就符合決定者必須聽證了。也就是說，決定者必須聽證表示的是決定者必須以聽證的案卷為根據(jù)，認真考慮當(dāng)事人提供的證據(jù)；只要符合實質(zhì)意義上的聽證就行了，而不是要求符合形式意義上的聽證。所以，我們不能從字面上去理解決定者必須聽證，正如美國聯(lián)邦最高法院首席法官文森所說：“‘作裁決的人必須審訊’，同時我們也必須記住，‘審訊’一詞是在藝術(shù)意義上使用的，它意味著程序上的一種最低限度，以確保負有制作最終裁決和命令職責(zé)的人能夠作出明智的判斷。因為行政首長不同于法官，法官除了對爭議進行裁決外，沒有其他職能，他能夠而且必須自己聽審，自己判決?！?轉(zhuǎn)引自伯納德“沒有研究過證據(jù)和辯護詞的人不能履行這種職責(zé)。施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第349355頁；王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第502－508頁。 地區(qū)法院三名法官判決支持農(nóng)業(yè)部長的命令，駁回了原告的訴訟請求。農(nóng)業(yè)部長的這個決定引起了很多人的不滿，并紛紛訴到法院。依照有關(guān)授權(quán)法律規(guī)定，農(nóng)業(yè)部長只有在進行“正式聽證”后，才可規(guī)定最高價格。但行政主體中聽證者和決定者的分離，顯然使這個目的無法實現(xiàn)。法院的一個不知名的官員作出書面裁決。他們請求法院解決?！?轉(zhuǎn)引自伯納德但在行政主體中就不一樣了，聽取行政相對人陳述申辯的一般是機關(guān)內(nèi)部的職員，聽完以后，這些職員并沒有作出行政行為的權(quán)力，他們必須把聽取的材料提交給行政首長，由行政首長最后決定。二、決定者與聽證者的統(tǒng)一聽證者與決定者的分離從形式上看，在行政主體中，聽證者和決定者是分離的。因為，無論行政主體中的聽證主持人，還是行政主體中的行政首長，還是其中的其他機構(gòu)，他們所做的行為都是行政主體的行為，這樣就無法區(qū)分“行政主體的決定”和“行政首長的決定”的關(guān)系，以及“聽證主持人的決定”和“行政主體的決定”的關(guān)系。在這種情況下，我們怎么才能保證行政相對人的陳述申辯被完全吸納到行政行為中，又怎么才能保證行政行為所依據(jù)的所有事實都是行政相對人所知悉和論證的呢？一、概念說明要分析這個問題，我們有必要先界定一下本文將要涉及的以下幾個概念：1．聽證 本文所說的聽證是廣義的聽證，既包括進行言辭對席質(zhì)證辯論的正式聽證，也包括只是采取某種方式聽取陳述申辯的非正式聽證，也就是說這里的聽證是泛指行政主體各種形式的聽取行政相對人陳述申辯的程序。而且案卷排他，通過案卷這個“隔音空間”使得機關(guān)決定和行政首長的個人決定也達到了完美的統(tǒng)一。論行政案卷排他原則的運作原理* 該論文系國家社科基金項目“行政案卷排他制度研究”（ 08BFX019）的階段性成果。由決定者必須聽證，發(fā)展到聽證者必須決定，再發(fā)展到案卷排他到，才使得聽證者和決定者達到完美的統(tǒng)一。這就造成在聽證程序中聽取相對人陳述申辯的機構(gòu)（或人），與最后作出決定的機構(gòu)（或人）往往是相分離的：即聽取陳述申辯的人，無權(quán)做決定；而有權(quán)做決定的人，沒有聽取陳述申辯。因為如果用主體，無法區(qū)分“行政主體”作為一個整體的主體和“行政主體”內(nèi)部的機構(gòu)或人作為一個行為主體時，它們之間的相互關(guān)系。個人決定是指行政首長作出的決定，或者聽證主持人（或聽取行政相對人陳述申辯的人等）作出的決定。在此，聽證者和決定者是高度的統(tǒng)一，從而程序和實體也是高度統(tǒng)一
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