【正文】 。）行政機關(guān)依該《實施細則》對外資企業(yè)的設立所實施的審批行為就是一種典型的宏觀調(diào)控行為。而許可則是在相對方具備從事某項經(jīng)濟活動的法定條件時即由經(jīng)濟管理機關(guān)依法賦予其從事該項經(jīng)濟活動的合法身份的行為。 “在經(jīng)濟行政法中，審批起著突出的作用，因為在許多情況下，立法者使一定的與經(jīng)濟有重要關(guān)系的活動能否開始與實施取決于審批。美國聯(lián)邦政府1911年將美孚石油公司強制分解成33個子公司，1984年將美國電報電話公司肢解成7個小公司，就是最著名的例證；最近美國哥倫比亞地方法院判決微軟公司敗訴又將意味著該公司因違反反壟斷法而被政府肢解?！保ㄗⅲ海勖溃堇聿榈拢ㄗⅲ宏愭I：《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》，經(jīng)濟管理出版社1995年版，第118頁。第二，金融杠桿。）現(xiàn)任美國總統(tǒng)克林頓在任職期間大膽運用財稅杠桿，增加稅收、減少聯(lián)邦政府財政赤字，強調(diào)收入的再分配。擴大政府支出、赤字預算和大量增發(fā)公債，實行膨脹性的財政支出政策，實際上是凱恩斯主義危機政策的核心。財稅杠桿可分為兩個基本方面：一是稅收?！　。ㄋ模┌l(fā)布宏觀調(diào)控的決定和命令，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的功能?！　。ㄈ┲贫óa(chǎn)業(yè)政策，引導市場主體的投資和經(jīng)營走向。在西方主要發(fā)達國家中，法國是典型的經(jīng)濟計劃化的國家，從20世紀50年代到90年代的近 50年間，法國政府已經(jīng)先后制定并實施了10個經(jīng)濟計劃，特別是第九個計劃，就是一個典型的宏觀調(diào)控計劃，該計劃只規(guī)定了宏觀目標、任務以及一系列方針措施，而并不規(guī)定具體的計劃指標。”第2種解釋認為“行政計劃是指行政廳制訂的將來必須實現(xiàn)的行政目標及其實現(xiàn)程序和手段。我國自改革開放以來特別是近幾年來，國務院及其各部門為規(guī)范市場經(jīng)濟，強化宏觀控制，先后也制定了大量關(guān)于宏觀調(diào)控的行政法規(guī)和行政規(guī)章。在 1933年至1938年的6年“新政”期間，先后通過并由總統(tǒng)頒布了上百個調(diào)節(jié)經(jīng)濟的政策法令?！保ㄗⅲ菏澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第64頁。具體地來說，調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式主要表現(xiàn)在以下九個方面?！保ㄗⅲ航靼玻骸缎姓V訟法學》，北京大學出版社1993年版，第127頁。除重大投資項目的批準，大型公司或企業(yè)的許可即市場準入，重大的經(jīng)濟處罰等少數(shù)行政爭議，相對人可提起行政復議或行政訴訟之外，絕大多數(shù)宏觀調(diào)控法律關(guān)系中的爭議被作為國家行為而被排除在行政復議或司法審查范圍之外，如我國《行政訴訟法》第12條第1款就規(guī)定“國防、外交等國家行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。負責宏觀調(diào)控的經(jīng)濟管理機關(guān)站在全國經(jīng)濟綜合平衡的角度上，從全局利益出發(fā)作出決策，發(fā)布命令，采取措施。）　?。ㄋ模┖暧^調(diào)控法律關(guān)系的協(xié)作性特色較濃。縱觀西方主要發(fā)達國家以及中國的宏觀調(diào)控行為，其對象大都集中于國家的物價、就業(yè)、經(jīng)濟增長速度以及國際收支等四個領(lǐng)域，這四個領(lǐng)域的一個共同特征在于它們都屬于公共利益，而且主要是物質(zhì)上的公共利益，一般不涉及行為和精神財富，而且這種公共利益是高層級或者說是全體國民的公共利益。相對方是具體的特定的公民、法人或其他組織。）我國從事宏觀調(diào)控的經(jīng)濟管理機關(guān)或調(diào)控主體主要包括中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展計劃委員會、國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會和對外貿(mào)易部等。”（注：世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第124頁。）第三，它是宏觀經(jīng)濟管理機關(guān)在對國民經(jīng)濟實施宏觀調(diào)控時與相對方所形成的一種法律關(guān)系，是經(jīng)濟法律關(guān)系的下位概念。）而不是一種事實關(guān)系，“法律關(guān)系就其原型來說是社會的經(jīng)濟關(guān)系、家庭關(guān)系、政治關(guān)系等，這是法律關(guān)系原初的屬性。（注：宏觀調(diào)控法律關(guān)系的相對人是指與調(diào)控主體相對應的作為經(jīng)濟管理對象的市場主體，包括從事經(jīng)濟活動的公民、法人或其他社會組織。事前調(diào)控如編制經(jīng)濟計劃，制定市場法規(guī)規(guī)章，制定產(chǎn)業(yè)政策，決定稅率、利率、匯率及信貸投資規(guī)模等；事中調(diào)控包括各種重要的審批行為，對大型國有企業(yè)的兼并、改組，發(fā)布經(jīng)濟信息和情報，動用國庫資金收購重要物資，動用國家控制的重要物資投放市場，平抑市場物價等。第三，依宏觀調(diào)控行為是否具有強制性，可分為強制性調(diào)控行為和指導性調(diào)控行為?！　⊥ㄟ^對政府宏觀調(diào)控行為的含義、特征的初步分析，我們可以大致上對宏觀調(diào)控行為作如下基本分類：第一，依宏觀調(diào)控行為是否以制定規(guī)范性文件的形式作出，可分為規(guī)范性調(diào)控行為和管理性調(diào)控行為。正如前文所提到的，與普通經(jīng)濟管理行為的目的不完全一樣，政府宏觀調(diào)控行為的直接目的是“充分就業(yè)、物價穩(wěn)定以及國際收支平衡。法國前總理、著名經(jīng)濟和貨幣專家雷蒙巴爾曾這樣說過：“政府保持和加強這種協(xié)調(diào)的做法，因為這是我國制定計劃的基礎(chǔ)”。第六，協(xié)作性。西歐、日本實施政府對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控最初也都是為使國民經(jīng)濟迅速從戰(zhàn)爭破壞的廢墟上迅速恢復和振興。所有這些都具有濃厚的創(chuàng)制性，而不僅僅是依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的條文機械地貫徹執(zhí)行?！保┮驗槠胀ǖ木唧w經(jīng)濟管理行為的特點就是管理行為對象的特定化和具體化。）雖然其行為的對象在多數(shù)情況下具有不特定性或普遍性，但它們多數(shù)不是制定具有普遍性和反復適用的規(guī)范性文件的行為；但也不是普通的具體經(jīng)濟管理行為。宏觀調(diào)控行為除對大型投資項目和市場準入的審批和許可等少數(shù)情況之外，許多宏觀調(diào)控行為包括制定市場經(jīng)濟行為規(guī)范、編制經(jīng)濟發(fā)展計劃、調(diào)整利率、匯率、稅率、采取財政、投資、信貸等措施都是從全面出發(fā)，針對一定范圍的所有相對人的，而不是針對某一些或某幾個具體的相對人，即對所有的相對人都具有約束力，而且這些措施一旦公布實施就具有強烈的公定力。我們政策是新的，是與以往不同的，”“是介于自由放任的資本主義和福利國家之間的第三條道路?！　『暧^調(diào)控行為與普通的具體經(jīng)濟管理行為相比有其廣泛的特殊性。”參見吳樹青主編：《政治經(jīng)濟學》，中國經(jīng)濟出版社1997年版，第373頁。）　　這種新的政府管理經(jīng)濟的職能方式即宏觀調(diào)控將會從不同層面對我國的各個部門法提出新的挑戰(zhàn)，但本文僅從經(jīng)濟法的角度對宏觀調(diào)控的幾個重要法律問題作一些初步探討?！　∷裕瑔渭兊挠媱澖?jīng)濟體制或單純的市場經(jīng)濟體制都不能推動經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，于是，許多國家開始在基本正確的宏觀經(jīng)濟環(huán)境中持續(xù)地實施以市場為導向的改革政策。）而且效率低下。）到20世紀90年代初期開始又出現(xiàn)了以國家干預為基礎(chǔ)的“現(xiàn)代主流經(jīng)濟學新綜合”或稱“新凱恩斯主義”的理論與“克林頓經(jīng)濟學”（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預——西方兩大經(jīng)濟思維概論》，經(jīng)濟科學出版社1995年版，第365～367頁。20世紀60—70年代，由于世界經(jīng)濟又出現(xiàn)以“滯漲”為特征的新的經(jīng)濟危機，于是，一種主張市場經(jīng)濟與國家干預相調(diào)和的新經(jīng)濟學即“混合經(jīng)濟”理論開始在西方占居統(tǒng)治地位。通過頒布調(diào)節(jié)經(jīng)濟的大批政策法令，對金融業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)三大部門進行復興、救濟和改革?！　P恩斯主義的核心是有效需求理論，英國經(jīng)濟學家凱恩斯在其1936年出版的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書當中，以20世紀30年代世界經(jīng)濟大危機為背景，摒棄自由經(jīng)濟理論，強調(diào)國家對經(jīng)濟的干預，倡導一個以國家財政政策為中心的需求管理方案，以達到并保持“充分就業(yè)，避免現(xiàn)行經(jīng)濟形態(tài)之全部毀滅。一般來說，直至20世紀30年代以前，大部分西方國家都處于自由市場經(jīng)濟階段，自由競爭的市場機制是實現(xiàn)資源配置和調(diào)節(jié)私人經(jīng)濟活動的唯一手段，國家和政府基本上不干預經(jīng)濟的運行，但是隨著社會化大生產(chǎn)的日益發(fā)展，社會分工日益復雜，經(jīng)濟商品化程度的不斷提高，自由市場經(jīng)濟的弊端日益暴露出來，在20世紀30年代爆發(fā)的資本主義世界空前大危機面前，市場機制這只“看不見的手”一籌莫展，束手無策。）在經(jīng)濟領(lǐng)域的活動限于興辦非營利性的公共事業(yè)及其設施。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會任何其他人的侵犯和壓迫，這就是說，要設立嚴正的司法機關(guān)。R”（注：亞當）也應在國家政權(quán)的干預之下來實現(xiàn)。）并認為只有采取保護主義，才可逐步培植民族工業(yè)，增強競爭。李斯特：《政治經(jīng)濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第 40頁。）早期的重商主義主張依靠純粹的行政措施而不是經(jīng)濟手段，把貨幣吸引到國內(nèi)來并防止貨幣外流，以滿足國王開支增加的需要和商業(yè)資本積累金銀財富的要求。關(guān)于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法問題　　一、前言　　管理經(jīng)濟是國家的基本職能之一?！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1972年版，第483頁。”（注：［德］弗里德里希李斯特：《政治經(jīng)濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第103頁。李斯特：《政治經(jīng)濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第157頁。他認為 “如果競爭是自由的，各人相互排擠，那么相互競爭便會迫使每個人都努力把自己的工作做得相當正確”，“競爭和比賽往往引起最大的努力?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自W）在斯密看來，市場機制下的自由放任原則最能促進經(jīng)濟發(fā)展，最符合社會利益，最能調(diào)動人的積極性和主動性，因而極力反對國家對經(jīng)濟的干預，認為國家職能應限制在三個方面：“第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。斯密：《國富論》（上卷），商務印書館1972年版，第318頁。斯密在產(chǎn)業(yè)革命時期提出的自由市場經(jīng)濟理論在簡單商品生產(chǎn)時代的確發(fā)揮了巨大作用。）于是，以國家全面干預調(diào)節(jié)經(jīng)濟為主要特征的凱恩斯主義應運而生，并由此而步入了國家與市場相結(jié)合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟階段。其干預是直接的全面的深入的。）由于羅斯?！靶抡钡膶嵤┤〉昧藰O大的效果，從而使國家干預經(jīng)濟成為西方主要資本主義國家的一項普遍的既定國策。漢森：《20世紀60年代的經(jīng)濟問題》，張件鍵等譯，商務印書館1964年版，第76頁。該種高度集中的計劃經(jīng)濟體制有“兩個根本性的缺陷：缺乏激勵機制和不通信息，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1996年版，第22頁。）而這又將大大增加國家管理經(jīng)濟的成本?！保ㄗⅲ菏澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟出版社1997年版，第1頁。其基本要求是：使宏觀經(jīng)濟活動通過市場中介和微觀經(jīng)濟活動有機的結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標。從這個意義上說，對市場主體個體利益的保護則放在次要位置。正如克林頓所說：“我們的政策不是隨便的，也不是保守的，既不是共和黨的，也不是民主黨的。第二，表現(xiàn)在它的概括性上?！眳⒁娏_豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第116頁?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）認為：具體行政行為“是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務的單方行為。政府的宏觀調(diào)控行為在多數(shù)情況下是根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要靈活作出的，在此過程中，宏觀調(diào)控主體主要不是嚴格依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)進行的，而是根據(jù)形勢變化