【正文】 來源:決策咨詢委作者:日期:20091224按照市決咨委工作安排，我們對(duì)榆林市城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)報(bào)告如下。加強(qiáng)了城鄉(xiāng)規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)第四版榆林城市總體規(guī)劃修編工作順利完成并經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。截至2009年6月，累計(jì)完成縣域村莊布局規(guī)劃12個(gè)，村莊總體規(guī)劃138個(gè)，村莊建設(shè)規(guī)劃1283個(gè)。2008年底，全市城鎮(zhèn)化水平達(dá)到39%。綠豆、小米、羊子等18項(xiàng)特色產(chǎn)業(yè)面積、產(chǎn)量均居全省第一。勞務(wù)經(jīng)濟(jì)得到了進(jìn)一步發(fā)展：府谷縣農(nóng)村人口中有近5萬人從事勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，勞務(wù)收入占農(nóng)民純收入的48%以上；佳縣、吳堡、子洲勞務(wù)收入在農(nóng)民純收入中所占比重均超過50%。神木縣廣播電視、電話實(shí)現(xiàn)了村村通，85%的自然村飲用上自來水。2009年3月，神木開始實(shí)施全民免費(fèi)住院醫(yī)療。探索了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的體制機(jī)制創(chuàng)新我市在2008年底出臺(tái)了《榆林市人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化戶籍管理制度改革的實(shí)施意見》，從2009年7月起實(shí)行戶籍的一元化管理。綏德縣采取8種方式，探索出一條窮縣財(cái)政不拿錢搞建設(shè)的新路子。規(guī)劃執(zhí)行不力、規(guī)劃資金無保障的現(xiàn)象也很普遍。城鄉(xiāng)二元體制依然存在，需要進(jìn)一步創(chuàng)新變革行政管理體制不適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)需要，城鄉(xiāng)在行政管理上仍然處于分割狀態(tài)。城鎮(zhèn)化滯后，城鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)我市的經(jīng)濟(jì)主體是能源經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)勁的能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭與相對(duì)滯后的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀形成明顯反差。城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距交織在一起，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然十分巨大我市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施仍比較薄弱，農(nóng)技人員不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式普遍粗放，靠天吃飯的狀況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。2008年，我市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12197元，農(nóng)民人均純收入3402元，：1，如果考慮到城鎮(zhèn)居民享受的各種隱性收入和現(xiàn)行農(nóng)民純收入計(jì)算辦法的局限性，我市城鄉(xiāng)居民的實(shí)際收入差距遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這一比率。農(nóng)村居民行路難、吃水難、求醫(yī)難、上學(xué)難的狀況還未完全消除。農(nóng)村公共衛(wèi)生網(wǎng)絡(luò)不夠健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級(jí)衛(wèi)生室條件簡陋、人才匱乏。統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，推進(jìn)制度創(chuàng)新各級(jí)政府要從推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、體現(xiàn)公平正義、實(shí)現(xiàn)全面小康的高度，充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略意義，開展多層次、多形式的研討活動(dòng)，形成共識(shí)，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),破除二元體制。要按照政府花錢買服務(wù)的思路，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建小政府、大事業(yè)的模式。要出臺(tái)規(guī)范性文件，在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土地向?qū)I(yè)大戶、龍頭企業(yè)和示范園區(qū)集中，形成土地規(guī)模化經(jīng)營。經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營。應(yīng)根據(jù)新頒布實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體規(guī)劃工作。構(gòu)建大榆林城鎮(zhèn)體系，重點(diǎn)打造雙“人字形”城鎮(zhèn)發(fā)展軸和“三沿三型”城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局，構(gòu)建“13899”城鎮(zhèn)空間體系；完善榆林城區(qū)的功能，拉大縣城框架，以陜北陜南百鎮(zhèn)建設(shè)、全省100個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)，積極爭取資金扶持，集中財(cái)力，捆綁使用，打造一批特色小城鎮(zhèn)；根據(jù)資源、產(chǎn)業(yè)、人口、城鎮(zhèn)布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中重點(diǎn)向產(chǎn)業(yè)帶和重點(diǎn)村傾斜。同時(shí)要大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，重點(diǎn)抓好馬鈴薯、羊畜、紅棗、特色蔬菜（瓜果）、小雜糧、制種等特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)（基地）建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的引進(jìn)和培育，進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的支持，建立健全市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測體系和生產(chǎn)經(jīng)營單位自檢機(jī)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，積極開展無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，打造馬鈴薯、羊子、蔬菜、蕎麥、小雜糧等方面的知名農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品牌，提高市場競爭力，充分發(fā)揮特色農(nóng)業(yè)在富裕農(nóng)民、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面的作用。提高公共財(cái)政用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，在優(yōu)化人口布局的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)交通、通信、電力、廣電、供排水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的一體化。根據(jù)人口布局建好城鎮(zhèn)中小學(xué)和農(nóng)村寄宿制學(xué)校，解決好農(nóng)民工子女就近入學(xué)問題以及留守兒童的教育和監(jiān)護(hù)問題。實(shí)施農(nóng)村基層公共文化體系建設(shè)促進(jìn)工程，抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和村文化室建設(shè)，促進(jìn)文化信息資源共建共享。尊重廣大農(nóng)民的意愿，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和組織程度推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，推動(dòng)者是政府，主體是農(nóng)民。擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍，健全城鄉(xiāng)金融體系推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化對(duì)資金的需求十分巨大，因此必須在擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍的基礎(chǔ)上，廣辟融資渠道。創(chuàng)新財(cái)政對(duì)公共服務(wù)支出的管理方式，實(shí)現(xiàn)部分公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)化、定額化。發(fā)展農(nóng)村金融中間業(yè)務(wù)，優(yōu)化信貸投向。市級(jí)財(cái)政加大對(duì)南部縣的轉(zhuǎn)移支付力度，同時(shí)轉(zhuǎn)變投入方式，由直接撥款逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐元?jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)，盡快取消南部縣各類項(xiàng)目的縣級(jí)配套（或由市上解決），完善南北對(duì)口支援機(jī)制。在保障農(nóng)民主體性的基礎(chǔ)上，整合農(nóng)工、教育、農(nóng)業(yè)、人勞、科技等部門的培訓(xùn)教育資源，組織農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)行技能培訓(xùn)和勞務(wù)輸出培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，建立法律援助服務(wù)體系和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，大力發(fā)展勞務(wù)輸出中介組織，擴(kuò)大農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模。利用閑置校舍等資源，建設(shè)一批區(qū)域養(yǎng)老中心，吸引落后區(qū)域老年農(nóng)民集中養(yǎng)老，推動(dòng)村組整合。進(jìn)一步改造完善縣級(jí)醫(yī)院，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和內(nèi)部配套改革，根據(jù)新農(nóng)村布點(diǎn)搞好村級(jí)衛(wèi)生室建設(shè)。綜合考慮國家的政策要求、地方經(jīng)濟(jì)的客觀條件和人民群眾的實(shí)際需求，制定分階段、分區(qū)域的社會(huì)事業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)合理配置教育、文化、衛(wèi)生資源，努力改變農(nóng)村社會(huì)事業(yè)相對(duì)落后的局面。大力發(fā)展景區(qū)周邊的鄉(xiāng)村旅游業(yè)，著力打造環(huán)城游憩帶，帶動(dòng)縣區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)城鄉(xiāng)一體化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)工業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)的主體，也是城鄉(xiāng)一體化的主要?jiǎng)恿?。二是要從市域整體出發(fā)，根據(jù)自然條件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、區(qū)位特點(diǎn)等對(duì)國土進(jìn)行功能區(qū)劃分，明確劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)，強(qiáng)化對(duì)道路用地保護(hù)范圍、綠地保護(hù)范圍、水體保護(hù)范圍、市政基礎(chǔ)設(shè)施用地保護(hù)范圍和歷史文化街區(qū)保護(hù)范圍的用地控制。六是整合村級(jí)組織，以支部合并促進(jìn)村委合并。五是完善征地制度，加快“城中村”、“園中村”、“城郊村”、“園郊村”的改造步伐。要制定時(shí)間表和路線圖，逐步降低購房、投資經(jīng)商、大中專畢業(yè)生、務(wù)工、親屬投靠、暫住人員等到城鎮(zhèn)入戶的標(biāo)準(zhǔn)，有步驟地剝離附著在戶籍制度上的城鄉(xiāng)居民不平等待遇，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)無障礙遷移。要按照城鄉(xiāng)一體、職能一體的思路，實(shí)行大部門制，整合行政資源，延伸社會(huì)管理和服務(wù)職能。保障標(biāo)準(zhǔn)差距也較大，城鎮(zhèn)居民一個(gè)月的低保標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于農(nóng)民半年的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村教師隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，優(yōu)質(zhì)師資流失嚴(yán)重，教育教學(xué)水平不高。城鄉(xiāng)差距與南北差距交織在一起，更加重了社會(huì)的不公平程度。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)規(guī)模小，帶動(dòng)能力不強(qiáng)。70%以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積不足1平方公里，大多數(shù)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模不足3000人。相關(guān)制度改革滯后，土地流轉(zhuǎn)困難，進(jìn)城農(nóng)民對(duì)土地離而不棄，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)下降，土地撂荒問題嚴(yán)重。在城鎮(zhèn)化的背景下，各縣區(qū)都出現(xiàn)了一些“空殼村”、乃至“空殼鄉(xiāng)”。二、存在的主要問題部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于城鄉(xiāng)一體化的重要性認(rèn)識(shí)不到位，理解不全面城鄉(xiāng)失衡是榆林經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的最突出問題之一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化應(yīng)是榆林的一個(gè)戰(zhàn)略，但部分領(lǐng)導(dǎo)干部受制于城鄉(xiāng)二元、重工輕農(nóng)的思維模式，沒有將其放在戰(zhàn)略高度進(jìn)行謀劃、認(rèn)識(shí)，沒有將“三農(nóng)”問題和城市聯(lián)系起來進(jìn)行統(tǒng)一、綜合考慮，有的甚至連城鄉(xiāng)一體化的概念都未弄清。涌現(xiàn)出以高乃則、劉彪為代表的一批民營企業(yè)家參與新農(nóng)村建設(shè)的先進(jìn)典型，被國務(wù)院扶貧辦譽(yù)為獨(dú)具特色的“府谷現(xiàn)象”，并在全國推廣。同時(shí)，神木縣城根據(jù)人口不斷增加的現(xiàn)實(shí)，將縣城2個(gè)街道辦事處9個(gè)社區(qū)增加為4個(gè)街道辦事處16個(gè)社區(qū)，將“城中村”全部納入社區(qū)管理。全市建立了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、大病救助制度、法律援助制度。改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)近兩年，我市進(jìn)一步加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，農(nóng)村的水、電、路、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施不斷改善。特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)覆蓋面已達(dá)到80%，%，產(chǎn)值已占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的70%。這些項(xiàng)目的建設(shè)可為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化搭建更為完善的平臺(tái)。2007年全市市政公用設(shè)施完成投資18億元，城市功能進(jìn)一步完善。各縣也先后對(duì)縣城總體規(guī)劃進(jìn)行了修編。在十七大、十七屆三中全會(huì)精神和有關(guān)政策的指導(dǎo)和促動(dòng)下，我市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面進(jìn)行了一系列探索。但是，在發(fā)展過程中必定會(huì)碰到各種的困難與阻力。第三階段是隆平、隆昌社區(qū)。第一階段是長洲、后山社區(qū)。完善農(nóng)村基本醫(yī)療體系，鞏固城鎮(zhèn)醫(yī)療保