【正文】 遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析 ,提出有效降低遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策。研究路線圖如下圖 圖 研究路線圖 遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對策 引言 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)概念界定及理論基礎(chǔ) 遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析 遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因分析 宏觀環(huán)境 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展 政府管理 融資平臺 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制 對策建議 3 2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論 地方政府債務(wù)的概述 地方政府債務(wù)的定義 從會計(jì)學(xué)角度理解，地方政府債務(wù)是指地方政府由于過去的交易或事項(xiàng)引起的現(xiàn)時義務(wù)，該義務(wù)的履行預(yù)期會導(dǎo)致地方政府資源的流出，這種流出既可以體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益，也可以體現(xiàn)為服務(wù)形式 [1]。這種債務(wù)不是建立在法律或合同基礎(chǔ)上的，而是產(chǎn)生于社會公眾的期望、利益集團(tuán)的壓力及由此導(dǎo)致 的社會壓力和政治壓力之上的債務(wù) [3]。 4 我國對地方政府債務(wù)的分類 根據(jù)國家審計(jì)署《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》的內(nèi)容，將我國地方政府債務(wù)分為三類，具體詳見表 ： 表 國家審計(jì)署關(guān)于地方政府債務(wù)的分類 分類 定義 特點(diǎn) 第 一類 政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù) 需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù) 第 二類 政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的有債務(wù) 是指由政府提供擔(dān)保，當(dāng)某個被擔(dān)保人無力償還 債務(wù)時，政府需承 擔(dān)連帶責(zé)任的債務(wù) 第 三類 政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的 債務(wù) 政府不負(fù)有法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債 困難時，政府可能需要給予一定救助的債務(wù) 注釋：表中三類政府債務(wù)的概念是國家審計(jì)署 20xx 年在全國政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果中公布的。 第三類是 政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)， 主要是指除第一、第二類債務(wù)之外，當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，地方政府可能需要給予一定救助的債務(wù) [5]。 有利于改善地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的水平 5 地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)，一靠經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，二靠產(chǎn)業(yè)政策，三靠地方財(cái)政杠桿和地方信貸。然而，若地方政府財(cái)力不及則無疑會制約當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施建設(shè)和公益性事業(yè)的發(fā)展。 債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng) 險(xiǎn) 債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)主要是指由地方政府的各類債務(wù)狀況所顯示的隱患而形成的風(fēng)險(xiǎn)。 利率變動風(fēng)險(xiǎn) 利率變動風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場利率的變化破壞了地方財(cái)政收支的平衡從而形成的風(fēng)險(xiǎn)。 顯性和隱性并存 顯性表現(xiàn)為 法律或合同等規(guī)定，很容易引起注意的一種特征。不僅經(jīng)濟(jì)低水平的地區(qū)政府財(cái)政面臨很大風(fēng)險(xiǎn) ,經(jīng)濟(jì)較高水平的政府財(cái)政也會面臨著一定風(fēng)險(xiǎn) 。 7 3 遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)分析 遼寧省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀 遼寧省政府性債務(wù)總體負(fù)擔(dān)情況 遼寧省政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項(xiàng)目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。 部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重 截至 20xx年底，有 5個市級、 11個縣級、 32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于 100%，其中，有 2個市級、 3個縣級政府 20xx年負(fù)有償還 責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過 20%。如， 20xx年 12月大連市甘井子區(qū)人民政府違規(guī)為融資平臺公司等單位提供融資擔(dān)保，涉及債務(wù)資金 6億元；國發(fā)〔 20xx〕 19號文件下發(fā)后，仍有 9家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資 8 金償還債務(wù) 的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為 [11]。對于一國政府的外債 ,目前國際公認(rèn)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率警戒線是 20%， 對于一國政府的內(nèi)債 ,警戒線各不相同 ,如美國設(shè)定在 13%16%之間。 償債率 該指標(biāo)了地方政府用于償還債務(wù)本息額占政府當(dāng)年財(cái)政收入的比重 ,也是衡量地方政府的當(dāng)期債務(wù)規(guī)模和償債能力的重要指標(biāo)。 該指標(biāo)反映政府的違約風(fēng)險(xiǎn)程度 ,最能反映地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度。在當(dāng)年財(cái)政支出既定的情況下，債務(wù)余額越大，需要償還的年限越長，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越高；反之，需要償還的年限較短，風(fēng)險(xiǎn)較低。政府性債務(wù)的規(guī)模在逐漸的擴(kuò)大，其政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也存在增長的趨勢；再者，政府債務(wù)中，其負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和政府或有債務(wù)在增長的同時，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占總體債務(wù)的比重也由 20xx 年的 74%上升到了20xx 年 6 月底的 75%，而政府或有債務(wù)（政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)與政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)之和） 則由 20xx 年的 26%下降到了 20xx 年 6 月的 25%（詳見圖 、圖 ），這說明政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模在擴(kuò)大，政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也在增大，應(yīng)該引起政府相關(guān)部門的重視。 ① 債務(wù)負(fù)擔(dān)率 20xx 年遼寧省政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率 =*100%=% 一個地區(qū)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率，主要是反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)對債務(wù)的支持程度，因?yàn)橐粋€地區(qū)的 GDP 在當(dāng)年是固定的，所以債務(wù)余額越大，該指標(biāo)就會越高。 ② 債務(wù)率 20xx 年遼寧省政府債務(wù)率 =*100%=% 政府債 務(wù)率反映了地方政府用當(dāng)年的財(cái)政收入滿足政府債務(wù)需求的能力，是控制債務(wù)規(guī)模的重要依據(jù)。政府部門應(yīng)一方面控制債務(wù)的規(guī)模，一方面加強(qiáng)財(cái)政收入管理，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以求降低當(dāng)?shù)氐恼畟鶆?wù)率。 12 表 各層級政府所負(fù)債務(wù)比重 政府層級 政府負(fù)有償還責(zé)任 的債務(wù) 政府或有債務(wù) 合計(jì) 政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù) 政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù) 省級 % % % % 市級 % % % % 縣級 % % % % 鄉(xiāng)鎮(zhèn) % % % % 注釋：表中各層級政府所負(fù)擔(dān)的債務(wù)比重是以各級政府所負(fù)擔(dān)債務(wù)總額為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的。所以，政府部門應(yīng)重視和采取相應(yīng)的措施合理管理市級政府的負(fù)債規(guī)模和情況，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府可以相應(yīng)的提高其債務(wù)規(guī)模，以刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和政府投資發(fā)展的積極性。 最后，從各級政府負(fù)擔(dān)債務(wù)的比重來看，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，市級政府所占的比重最大為 %，而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中比重最大的省級政府部門為 13 %，在政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任的債務(wù)中所占比重最大的是市級政府部門，從這個角度來看，對于省級和市級政府部門的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解顯得更為重要。遼寧省的舉借主體重點(diǎn)是融資平臺公司，其直接負(fù)擔(dān)了政府有償還責(zé)任的債務(wù)，而政府部門機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)的是擔(dān)保責(zé)任。通過表 可以看出所有的舉借主體借債的重點(diǎn)都是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，這也從另一個側(cè)面反映出政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)所在。遼寧省政府債務(wù)資金的來源從政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)來看，重中之重是銀行貸款，高達(dá)政府有償還責(zé)任的債務(wù)總額的 %，這樣的借債結(jié)構(gòu)，使得政府償還債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)將會更多的受銀行利率變動的影響，這對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響較大；其次是政府通過發(fā)行債券來取得資金，發(fā)行債券的借債比重是 %，債券與銀行借債的比重之和為 %，政府在做下一期的資金計(jì)劃時應(yīng)該充分考慮這樣的借債模式，以便加強(qiáng)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理。其次是土地收儲的投入金額為 億元，占總額的 %，市政建設(shè)和土地收儲二者總計(jì)占政府有償還責(zé)任債務(wù)投資總額的 %，并且這兩個方面都是與人民生活息息相關(guān)的事業(yè)，故而政府應(yīng)該加強(qiáng)對債務(wù)資金的應(yīng)用管理，提高管理能力和水平，降低政府性債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)。 債務(wù)資金管理風(fēng)險(xiǎn)分析 債務(wù)資金管理風(fēng)險(xiǎn)是指由于管理制度不完 善，在債務(wù)資金的取得、使用、償還的過 17 程中可能會形成的風(fēng)險(xiǎn)。這一部分債務(wù)是以政府名義為擔(dān)保的，客觀來說，未來可能是政府承擔(dān)這一部分債務(wù)，是存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的；而從舉債主體來看，其占主體地位的是銀行借款為 億元，約占政府有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)總額的%，以銀行為借債主體的債務(wù)其存在的風(fēng)險(xiǎn)性是顯而易見的；最后，我們可以看到，遼寧省政府性債務(wù)的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)還是存在很大壓力的，需要政府部門給予充分的重 視。目前我國國內(nèi)盡管還沒有形成完全的市場利率，但國際金融市場的利率每天都在不斷變化，如果國際金融市場上的利率降低，相應(yīng)的借款成本就會降低，而借款利率是固定在特定水平上的，所以利率的降低意味著過多的債務(wù)利息支出，這就會加劇形成地方政府債務(wù)的利率風(fēng)險(xiǎn)。自 20xx 年爆發(fā)國際金融危機(jī)以后，我國為應(yīng)對金融危機(jī)的沖擊，防止因金融危機(jī)導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)下滑的風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，我國政府堅(jiān)持通過擴(kuò)張性的財(cái)政政策，擴(kuò)大政府開支，實(shí)行財(cái)政赤字，通過增加需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。雖說 20xx 年的財(cái)政收入較 20xx 年有了 億元的增長，但是，相應(yīng)的 20xx 年的財(cái)政支出較 20xx 年則增長了 億元，財(cái)政收支增長額 20xx 年較 20xx 年多 億元。 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的原因 地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r 據(jù)遼寧省 20xx 年政府工作報(bào)告顯示， 20xx 年遼寧省地區(qū)生產(chǎn)總值增長 9%左右，公共財(cái)政預(yù)算收入增長 %固定資產(chǎn)投資增長 %，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入 25578元，實(shí)際增長 %，農(nóng)民人均純收入 10523 元，實(shí)際增長 %，居民消費(fèi)價(jià)格漲幅 %。在保證省內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會和諧發(fā)展的基礎(chǔ)前提下，遼寧省必須繼續(xù)擴(kuò)大債務(wù)資金的引入規(guī)模，解決隱藏的政府財(cái)政壓力， 20xx 年遼寧省引入債務(wù)資金 億元，較20xx 年有了一定的增加，這對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)來說是必須的，故而存在相應(yīng)的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是顯而易見的 [15]。這種種的城市及城際項(xiàng)目的投入，受益最大的當(dāng)然是普通的人民群眾。 ② 遼寧省地方政府債務(wù)沒有完全納入預(yù)算管理體系，尚存在不在預(yù)算體系之內(nèi)的債務(wù)金額，仍需地方政府謹(jǐn)慎處理，嚴(yán)格歸類。這也為遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大提供了可能。 二是對償債準(zhǔn)備金制度缺少足夠的重視，相關(guān)部門沒有制度的要求，對舉借的債務(wù)沒有設(shè)立規(guī)范的債務(wù)準(zhǔn)備金，這也是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的又一原因。而這些存在的問題也相應(yīng)地增大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。 總而言之，遼寧省政府應(yīng)從總體上把握，盡快建立健全相關(guān)的財(cái)政機(jī)制，形成一套完整的財(cái)政管理體系，從財(cái)政的角度降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到債務(wù)資金合理和規(guī)范運(yùn)用的目的。這種不足可能會伴隨著債務(wù)管理危機(jī)的逐步產(chǎn)生和擴(kuò)大，這對于遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響也就顯而易見了。 從償債能力看，有 68 家資產(chǎn)負(fù)債率超過 70%；有 151 家當(dāng)年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息；有 37 家 20xx 年度出現(xiàn)虧損。 融資平臺公司退出管理不到位 20xx 年以來，經(jīng)遼寧省地方政府相關(guān)部門、融資平臺公司和債權(quán)銀行三方簽字，共有 61 家融資平臺公司按銀監(jiān)會規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，但審計(jì)發(fā)現(xiàn)，上述公司中有55 家未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目的建設(shè)融資任務(wù)，這些未完成債務(wù)管理任務(wù)的融資公司的退出行為，必將會加大遼寧省地方政府的財(cái)政壓力，降低相關(guān)項(xiàng)目人員對政府的信任程度，同時，也將會增大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而遼寧省地方政府由于缺乏對于債務(wù)危險(xiǎn)的提前警示，則有可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的繼續(xù)擴(kuò)大。 從資金來源上來看，遼寧省地方政府應(yīng)該適當(dāng)控制政府債務(wù)的規(guī)模和金額，對 銀行借款要認(rèn)真對待其可能因償還期限和利率變動而帶來的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的危險(xiǎn)。 加快發(fā)展地方經(jīng)濟(jì) 努力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì) 據(jù)上述 20xx 年遼寧省政府工作報(bào)告顯示，遼寧省 20xx 年地方經(jīng)濟(jì)有了一定程度的增長，而其地方政府債務(wù)規(guī)模也存在日益擴(kuò)大的危險(xiǎn)，在這樣的情況下，遼寧省政府應(yīng)該繼續(xù)調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，采取各種必要的政策措施促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。 從未來償還上來看，遼寧省地方政府應(yīng)該由專人進(jìn)行債務(wù)資金償還管理，合理規(guī)劃償還年限，以使債務(wù)資金的利用更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，使每一分錢都能得到最大限度的利用。 24 5 遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范對策 把握宏觀環(huán)境動向 針對我國政府債務(wù)的形成和 發(fā)展歷史，尤其是 20xx 年全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，我國政府對政府性債務(wù)的相關(guān)政策和諸多做法，遼寧省應(yīng)該在合理調(diào)整本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和嚴(yán)格管理政府預(yù)算并嚴(yán)密監(jiān)控預(yù)算實(shí)施的基礎(chǔ)上，著力控制省內(nèi)政府性債務(wù)的規(guī)模，采用合理的方法調(diào)節(jié)地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)。嚴(yán)密完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的約束力比市場規(guī)則要強(qiáng)很多 ,它的建立可以有效的威懾地方政府債務(wù)可能發(fā)生的諸多風(fēng)險(xiǎn) 。 上述的兩個方面，是融資平臺構(gòu)筑方面的重要問題，對于遼寧省而言，其舉借主體中有 %的債務(wù)是由融資平臺公司造成的，其金額高達(dá) 億元，對融資平臺公司管理的好壞，直接影響著遼寧省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高低。 22 再者，相關(guān)人員沒有足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識，對于預(yù)期可能會使政府利益流出的危險(xiǎn)估計(jì)不足，這些危險(xiǎn)信號極有可能使政府的信譽(yù)受損，進(jìn)而影響政府債務(wù)的到期清償，從而可能會加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我們首先必須肯定各級政府在經(jīng)濟(jì) 和社會建設(shè)方面所取得的重大成就，這于人民生活和居住條件的改善是有極大的積極意義的。 二是財(cái)政改革的深度不夠，對于財(cái)政預(yù)算體系的構(gòu)建尚需盡快完善，以滿足政府各項(xiàng)財(cái)政收支的合理有效地運(yùn)行。 總之，遼寧省須嚴(yán)格制定相關(guān)的債務(wù)資金管理制度，有預(yù)算有計(jì)劃地進(jìn)行舉借債務(wù)和支付償還，以求盡可能地降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) [16]。然而，當(dāng)前的遼寧省債務(wù)管理體系仍是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大