【正文】 管理、工程營造管理、成本管理、營銷管理、竣工交付管理等開發(fā)環(huán)節(jié)的全過程管理。 政府代建，顧名思義，就是代建方與政府相關部門合作，承接安置房、限價房等保障性住房和大型公共服務配套的建 設管理與服務，依據(jù)項目的投資、銷售或利潤總額收取傭金的代建模式。建設經理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務范圍內以業(yè)主名義開展工作，如有權 自主選擇設計師和承包商，業(yè)主則對建設經理的一切行為負責。 在政府投資領域中實行工程項目管理代建制已顯得越來越重要，形成的全過程。過去建設投資都是政府投的，有了投資意向 (確定建設項目 )投資部門便在本單位成本系統(tǒng)內抽專人組成基建班子 (基建指揮部、管委會、辦公室等 )，對項 目建設的全過程進行管理。 代建制在中國實踐中的三種模式 據(jù)了解，近年以來，全國各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門等地方均已開始了“代建制”的試點。原因在于工務局統(tǒng)管了所有的代建項目，權力過分集中， 形成了一定程度的壟斷，嚴重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃不能完成的現(xiàn)象。由新成立的行政主管部門上海市市政工程 管理局來推行“代建制”試點，并依法成立具有獨立法人地位的項目法人作為投資者（業(yè)主），通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。改革期間，上海市建設交通系統(tǒng)重點做了以下三方面 的工作： （一）調整政府有關投資管理職能。包括在項目儲備、前期準備、項目投融資、項目投資控制、項目還貸等。北京市的代建制改革基本上也可 以歸入這一模式。既有其積極的一面，即有利于政府投資工程問題的綜合解決；也帶來了一定的消極影響，即往往由于前一問題改革的界定不清晰，而導致后一問題的改革時各方職能的界定不清，從而引發(fā)有關各方在代建制改革過程中面臨的諸多困境和爭議。建筑工務局代表市政府行使業(yè)主職能和項目管理職能，負責除規(guī)劃、國土、交 通、水務、公安、教育五個系統(tǒng)外的政府投資項目的組織協(xié)調和監(jiān)督管理工作。在工程實施階段，通過公開招標選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔保等中介組織，加強對政府投資工程建設的管理，保證建設工程質量，嚴格控制建設投資和施工工期。在具體操作上，也是“相對集中，區(qū)別對待”的原則：對于常年有政府投資項目建設任務，且有相應建設管理能力或有特殊要求的專業(yè)部門，如規(guī)劃、國土、交通、水務、公安、教育等部門的政府投資項目可暫由其繼續(xù)組織實施，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部納入工務局集中統(tǒng)一實施，取消政府投資項目“一次性業(yè)主”的建設實施管理模式。因其改革范圍界定比較窄，沒有涉及復雜的投融資改革領域，加之輔助有以下三方面的條件，因而僅就減輕委托風險而言取得了比較顯著的效果。 廈門模式 從 1993 年開始，廈門市在深化工程建設管理體制改革的過程中，針對市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目管理中“建設、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，以及由此導致的工程項目難以依法建設、工程建設管理水平低下和貪污腐敗等問題，通過采用招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建 設，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步發(fā)展成為了現(xiàn)在的工程項目代建制度。 20xx 年 3 月，廈門市政府轉發(fā)了廈門市計委、建設局、財政局關于《 廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設項目代建管理試行辦法》（以下簡稱《 試行辦法》）。將實施代建制的項目范圍進一步擴大。確定了代建單位在項目代建中的具體工作任務。 不難看出，廈門模式的意圖主要是通過市場化的方式來解決專業(yè)化問題。因而本文僅討論商業(yè)代建模式的存在基礎與風險防范。故而，在確定合作關系前，委托方與代建方必須就產品營造的各項標準達成高度一致，以保障項目正常運轉。 住宅房地產項目代建模式研究 15 第 三章 代建制 模式 的現(xiàn)狀分析 代建制模式下的監(jiān)管體系 相對于非政府投資項目而言，政府投資項目產權主體不是個人而是政府，政府業(yè)主也不是真正所有者，履行的是托管人的職能。 政府投資項目資金監(jiān)管約束機制 一、資金集中支付制度 政府投資項目由于其資金來源的特殊性，要求這類項目采取資金集中支付制度進行投資控制。 圖 31 財政性資金集中支付建安工程費用流程 二、財政投資評審制度 在政府投資項目代建制管理模式下，為了加強對政府投資項目采購的監(jiān)管，必須在財政部門內部明確一個主管部門，并由財政部門管理政府投資項目的資金支出。項目后評價的內容主要包括 :一是過程評價 (又叫執(zhí)行情況評價 )；二是經濟效益評價，包括成本效益分析的財務評價和國民經濟評價；三是影響評價，包括經濟影響評價、環(huán)境影響評價、社會影響評價等方面。通過建立政府投資項目績效評價制度，可以對政府投資的科學性、投資管理水平、投入風險、效益水平等方面進行綜合評判，找出項目運行中存在的問題及其形成原因，明確相關責任方應該承擔的責任，這樣無疑有利于推動財政資金管理和使用部門建立強有力的財政執(zhí)法和監(jiān)督約束機制，提高公共 效益。而融資代建制是公共工程建設管理模式的有益探索。典型的模式是已確定一個公共工程項目且通過規(guī)范的程序選擇了項目發(fā)起人 ,政府與項目公司 (由項目發(fā)起人和項目參與方組建 )簽訂委托特許協(xié)議 ,由項目公司選擇合適的工程 (管理 )公司代替業(yè)主 (項目公司 )進行包括融資、建設、經營在內的工作。 二、融資代建制的模式框架 在對國內外 BOT/PFI 理論和實踐的探索基礎上 ,結合我國國情根據(jù)融資代建制的概念要點 ,構建了融資代建制的模式框架 ,概括為二個層次、三種管理、三項保證 (支持條件 )。政府需要履行對項目建設規(guī)模和技術標準 ,對項目運營的 制度和規(guī)范的監(jiān)督管理職責。 在項目管理上的特別之處是采用委托代建方式。 特殊的企業(yè)管理。 （三）三項保證 是指支持融資代建制的體制、機制和法制。支持融資代建制的法制包含三個層次。技術標準和規(guī)范側重于技術和管理的實施程序和住宅房地產項目代建模式研究 22 細節(jié) ,屬于法制的第三層次 ,具有可操作性。在管理體系中 ,體制是組織件 ,法制是硬 件 ,機制是軟件 ,體制是需要持續(xù)地變革 ,機制是要善于應變 ,法制是要不斷地完善。在改革后的體制中，投資公司被賦予了更大的責任，確立了投 資主體的地位，由其負責實施的工程可采取“總承包”和“代建制”兩種建設方式；工程管理公司作為業(yè)主的代表，在采用“代建制”建設方式下的政府投資工程中接受委托對工程建設項目進行專業(yè)化管理?，F(xiàn)在，深圳也出現(xiàn)了代建單位為企業(yè)的代建制。 從試點情況來看，以深圳為代表，基本上借鑒的是香港的模式，將政府投資工程的業(yè)主職能和工程管理職能都賦予了同一個機構。目前已具備了施工單位自控、監(jiān)理單位監(jiān)控、項目代建公司總控、投資方調控的體系。 2) 代建公司與投資方的人員均比較年輕，工作經驗不足，尤其是代建公司主要以老帶新的模式，應屆畢業(yè)生較多，對于項目現(xiàn)場的把控能力明顯不足。這一點在其他地區(qū)的代建項目規(guī)定中也有同樣的要求。尤其一些臨時項目或小宗項目，代建方提出的定價過高，發(fā)生更換的項目無出處，項目雖小但積累起來數(shù)目不小，直 接影響到總成本的控制。 當然，造成項目代建出現(xiàn)這些問題的關鍵更多的是來自管理流程上工作的不到位、工作脫節(jié)。 首先，代建單位性質的確定是影響代建制整體規(guī)范制定的一個根本性問題，但從當前情況看，代建單位的性質有三種：事業(yè)、企業(yè)和政府機關，比較混亂，不利于代建制的具體運行和 控制；其次，代建單位的資質各地規(guī)定不一，尚需進一步明確；再者，代建制的運作各地不同，有的是全權委托代建單位自主運用資金，進行建設和管理，有的是由代建單位和使用單位聯(lián)合組建籌建處，由籌建處自主運用資金，承擔建設和管理；最后，代建范圍較狹窄，目前各地試行代建制的范圍基本上都集中在全額或部分使用財政性資金的公益性項目。同時，在國庫集中支付試點和政府采購范圍內，也要加強與代建單位的協(xié)調；其次，財務管理和會計核算主體不清。 住宅房地產項目代建模式研究 27 首先，代理機構總體資質不高。 首先，代建工程考核和監(jiān)督制度不嚴格。 制約代建制企業(yè)發(fā)展的若干問題 風險轉移問題 尚未解決 代建制度是一種民事委托關系還是行政委托關系，理論和實踐都提出了這個問題，一方面，代建制普遍存在一個實踐矛盾，即委托代建的房屋建起來了，委托人 —— 各相關政府，作為直接的當事人，且不得不面對不斷出現(xiàn)的工程質量和使用功能缺陷的投訴，這種情形在危房改造等安居工程建設中普遍存在。同家行政法規(guī)規(guī)定的建設單位的責任與義務以及建設單位違法的責任追究，包括對單位主管領導的責住宅房地產項目代建模式研究 28 任追究，并沒有因民事性質的委托而轉移。這些制度和機構組織的業(yè)務不僅具有同性質的重迭性，還因與政府的某行業(yè)的管理職能關聯(lián)，通過各自的資質、資格及業(yè)務范圍的管理而形成相對的封閉的運行機制，導致 建設工程的中間管理服務環(huán)節(jié)過多，不僅造成資源浪費，管理低效等問題，還一定程度上阻礙了建筑領域的市場經濟發(fā)展步伐，現(xiàn)在，又要在政府投資領域建設項目上再實行一個代建環(huán)節(jié)，是否會因增加一個中間環(huán)節(jié)而影響工程建設效能，也是客觀存在的一個問題。 代建制度帶來項目組織實施工作困難 由于運用代建制，項目的組織實施工作由項目管理公司來完成，而在政府投資領域的項目管理中，前期準備工作的難點之一就是大量的房屋拆遷和土地征用問題，而過去這些工作往往是依靠政府的強有力的行政推動，并適時制定和調整相關政策來保證工程進度，表現(xiàn)的是政府行為，而運用代建制后，則改為管理公司完成此項工作，作為企業(yè)，往往是舉步維艱的。由于代建制企業(yè)與相關政府部門的裙帶關系，自然形成一種行業(yè)保護主義、地方保護主義，將極大的阻礙代建制企業(yè)的市場競爭，對代建制企業(yè)的長遠發(fā)展是相當不利的。 住宅房地產項目代建模式研究 30 第五章 代建制 模式 發(fā)展過程存在問題的解決方案 加強宣傳教育，走出代建制誤區(qū) 首先，政府行政主管部門和相關行業(yè)主管部 門應大力做好宣傳和教育工作，使得政府投資項目參與各方了解“代建制”，支持“代建制”，并按“代建制”的要求正確地對待和處理項目建設過程中出現(xiàn)的問題。為盡快改變這種現(xiàn)狀，應專門制定扶持中小型項目管理公司發(fā)展的融資政策，積極改善代建企業(yè)的融資環(huán)境?，F(xiàn)階段，這個明顯帶有壟斷色彩的行為對于企業(yè)的發(fā)展有著得天住宅房地產項目代建模式研究 31 獨厚的效果，但對于企業(yè)的長期發(fā)展是相當不利的，行業(yè)的壟斷限制了競爭。盡快制定、修改政府投資建設管理的有關法律、法規(guī)、項目審批制度，明確投資主體、代建主體、政府投資管理機構以及項目最終使用單位四方各自的法律地位、權利、義務和責任范圍，規(guī)范各方行為和相互關系，為代建制的規(guī)范運行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。這就需要代 建企業(yè)引入政企分開、產權明晰、責權明確、管理科學、自主經營的現(xiàn)代企業(yè)制度，強化企業(yè)內部管理，積極參與市場競爭，從而逐漸增強企業(yè)核心競爭能力。代建制企業(yè)應有完整的人員聘用、考核激勵和培訓計劃。其次應加強對項目后評價工作以及建設全過程的監(jiān)管，要完善政府投資項目特別是重大項目的決算、審計、績效評價、責任追究和項目后評價的公開制度，在監(jiān)管制度的設計和執(zhí)行中要充分發(fā)揮發(fā)改委、審計等相關部門的職能，形成合力，加強對代建主體的有效監(jiān)管。建立代建單位的信用評價體系 。出臺統(tǒng)一的投資項目代建合同示范文本 。對于投資方來說代建制管理要增加一小筆管理費，但確實可以因管理水平的提高而節(jié)省管理費的幾倍、十幾倍的資金。 住宅房地產項目代建模式研究 34 致 謝 將近 多半 年 的時間 ， 終于將這篇論文寫完，在論文的寫作過程中遇到了無數(shù)的困難和障礙，都在同學和老師的幫助下度過了。 感謝西安電子科技大學網絡學院為我提供了一個良好的學習環(huán)境，感謝學院的領導和老師們！他們無微不至的關懷、精心的培養(yǎng)使我到了很多的知識，終生受益！ 參考文獻 35 參考 文獻 [1] 發(fā)改委、國務院關于投資體制改革的決定。 另外， 我要感謝學習中心的老師。 代建模式作為一種房地產開發(fā)的創(chuàng)新模式，在當前中國政策和市場環(huán)境下，其可行性和盈利能力是值得關注的，但其操作過程中也存在一定的風險。規(guī)范以 “ 代建制 ” 形式進行管理的投資項目各方利益主體的行為，達到實現(xiàn) “ 政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負 其責 ” 的目標等等。加強代建單位的行業(yè)自律 。從政府投資項目代建制的實施看，代建制的推行還需進一步完善，比如說：出臺代建單位資質管理規(guī)定，對項目代建單位資質實行動態(tài)管理 。然而目前有些地方出現(xiàn)了項目代建單位的選擇并不是嚴格按照公開招投標的方式產生，甚至于個別并不具備項目代建資格的單位 成為了項目代建人，這些都從一定程度上影響了項目的建設效果，帶來較大的負面影響。 代建制企業(yè)屬于“智力服務業(yè)”，它與其它產業(yè)的主要區(qū)別在于它的成果是在從業(yè)人的知識、經驗和智力中產生的，為此從業(yè)人員的素質極為重要，這不僅要求從業(yè)人員有較高水準的專業(yè)知識，還要通曉有關法律、心理、社會及相關科學知識，要有較強的 語言表達能力、敏銳的思維能力等，除此之外，還要承擔法律和社會責任。 由于代建制度出現(xiàn)而產生的風險轉移問題，主要因為委托代建的法律不明確