【正文】 形成一種趨勢，值得注意。合議制之強弱，除受首長（主任委員）之領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格影響外，委員是否由政府相關(guān)首長或?qū)I(yè)人士所組成亦有關(guān)聯(lián)。㈠行政調(diào)解組織究屬何種內(nèi)部單位一個獨立機關(guān)組織之內(nèi)部單位甚多，經(jīng)參考中央行政機關(guān)組織基準(zhǔn)法規(guī)定，予以歸類為下列業(yè)務(wù)單位、輔助單位及行政委員會三種：：依基準(zhǔn)法第23條規(guī)定，係指執(zhí)行該機關(guān)職掌事項之單位，亦即該機關(guān)權(quán)限之主要執(zhí)行單位，無論該單位之名稱為何，為釐清權(quán)責(zé)，各該單位原則上均以獨任制為之，且係由編制內(nèi)之專任人力辦理是項業(yè)務(wù)。據(jù)此，本法所稱之行政機關(guān)乃是一種狹義的行政機關(guān)，而與一般講學(xué)上的行政機關(guān)概念有所不同；與一般習(xí)稱的「行政官署」概念亦不一致。 ：行政組織之主要趨勢，依學(xué)者見解 同註4，林紀(jì)東著「行政法」，頁148。該會於一定範(fàn)圍內(nèi)，獨立行使職權(quán)，不受主管長官之指揮監(jiān)督。，以輔助機關(guān)首長處理專門性、技術(shù)性事項。」似為提供中央行政機關(guān)設(shè)置行政委員會之依據(jù)。惟無論採何一說法，行政調(diào)解之組織，係由行政機關(guān)以委員會型態(tài)設(shè)立，故應(yīng)屬行政組織，應(yīng)無疑義；雖該行政調(diào)解委員會所為之調(diào)解書，並不符合行政處分之要件（行政法院55年判字49號判決參照），但有關(guān)調(diào)解之行為既係由行政組織所為，應(yīng)仍係行政行為（行政法院46年判字9號判決參照），故筆者同意行政調(diào)委員會應(yīng)係行政委員會之一種 同前註。從行政過程的角度，將之歸納為下列五種行政委員會：：本身即為獨立之行政機關(guān)，能決定並表示機關(guān)意思於外者，通常兼具行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)及準(zhǔn)司法權(quán)，執(zhí)行職務(wù)不受上級長官指揮監(jiān)督，自行向國會負(fù)責(zé)，現(xiàn)行似尚無此機關(guān)。 行政調(diào)解之組織，雖為行政機關(guān)內(nèi)部的單位，然因非在執(zhí)行行政業(yè)務(wù)之權(quán)限，故非屬執(zhí)行性委員會。，均屬之。：本身屬於機關(guān)內(nèi)部的單位，通常於本機關(guān)或他機關(guān)作成行政處分時，具有參與權(quán)限的委員會，無論是在決策階段參與，或是在執(zhí)行後的救濟(jì)或調(diào)處時參與，均屬之。有學(xué)者 同註9，「行政程序法實用」，頁322。本法第2條第3項就受委託行使公權(quán)力之私人，承認(rèn)其地位在受託範(fàn)圍內(nèi)「視為行政機關(guān)」，職是之故，除非有特別之理由，否則應(yīng)解為私人得因授權(quán)而為行政指導(dǎo)，但此時因非屬行政委託，故本法第16條所定要件應(yīng)無庸適用。有學(xué)者 同註29，「行政委員會組織與功能之研究」，頁4及頁5。目前所有行政調(diào)解之組織（包括消費爭議調(diào)解之組織在內(nèi)），同樣地?zé)o論其名稱為調(diào)解、調(diào)處或裁決，均以合議制行政委員會型態(tài)存在，無一例外。，以資解決。依三權(quán)分立的精神，行政調(diào)解委員會雖屬準(zhǔn)司法委員會，辦理行政司法事務(wù)，惟究非法定正式的司法行為，故司法院大法官會議解釋，準(zhǔn)司法委員會之裁決並非最終裁決，亦非不得訴請司法救濟(jì)，但有異說 同註29，頁407。：依據(jù)委員會預(yù)定功能或設(shè)置目的，例如勞資爭議調(diào)處委員會、建築爭議事件評委員會、以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)調(diào)解委員會等等，這是為了解決利害對立雙方的糾紛，或者使行業(yè)之內(nèi)勞僱雙方得以和諧相處所設(shè)置的委員會。故為期正本清源，避免同一類型委員會政出多門過於分歧，理應(yīng)研訂行政調(diào)解委員會之組織通則等組織法規(guī)，就行政調(diào)解委員會應(yīng)予統(tǒng)一之定義，賦與行政調(diào)解委員會應(yīng)有統(tǒng)一之定位，並配置必要之編制人力及預(yù)算，俾有效發(fā)揮行政調(diào)解委員會之功能。一般行政調(diào)解之組織，其架構(gòu)均以委員會之形式，本質(zhì)上屬於參與性委員會，已見上述，本節(jié)將以其主要成員（委員）作為論述比較之重點。公務(wù)員之概念，可分為學(xué)理上之公務(wù)員概念及法律上之公務(wù)員概念。等，見解不一，筆者採用「公務(wù)人員任用法之公務(wù)員」、「公務(wù)員服務(wù)法之公務(wù)員」及「刑法上公務(wù)員」等三種分類，並認(rèn)為調(diào)解委員會之委員屬於刑法上之公務(wù)員 鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會委員係依鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長推薦，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)市民代表會同意後聘任，自屬從事於公共職務(wù)，依大法官釋字第42號解釋，應(yīng)認(rèn)為具有公職人員資格。：由委員3人或5人組織之；由主管機關(guān)指派代表1人或3人，當(dāng)事人雙方各選定1人組成。：原則上由委員7人至15人組織之；鄉(xiāng)鎮(zhèn)市行政區(qū)域遼濶者，縣政府得酌增其調(diào)解名額，但最多不得超過25人。①公正委員：基於公正處理原則，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會之委員，均由該地方信望素孚之公正人士來擔(dān)任，除了並無所謂某類團(tuán)體之代表存在外，亦無所謂委員類別比例之限制。①曾受一年有期徒刑以上刑之裁判確定者。④受破產(chǎn)宣告確定，尚未復(fù)權(quán)者。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長不得兼任調(diào)解委員：限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)市長不得兼任調(diào)解委員，利弊得失如何，亟需進(jìn)一步探討。：由委員7人至25人組織之，聘請具有法律或採購相關(guān)專門知識之公正人士擔(dān)任委員，其中3人並得由機關(guān)派兼之，但派兼人士不得超過全體委員人數(shù)五分之一。②曾執(zhí)行律師、會計師、建築師、技師或其他與政府採購有關(guān)之專門職業(yè)人員業(yè)務(wù)五年以下者。：由委員9人至21人組織之，遴聘有關(guān)機關(guān)代表、環(huán)境保護(hù)、法律、醫(yī)學(xué)等相關(guān)學(xué)者專家及社會公正人士共同組成；其中學(xué)者專家及社會公正人士之人數(shù)，不得少於全體委員之三分之二。①受有期徒刑以上刑之判決確定者。：由委員9人至31人組織之，就具有醫(yī)學(xué)、法學(xué)專業(yè)知識及素孚信望之公正人士遴聘之，其中具有醫(yī)療專業(yè)知識者不得逾二分之一。②曾犯前款以外之罪，經(jīng)判處有期徒刑一年以上之刑確定者。⑤受破產(chǎn)宣告，尚未復(fù)權(quán)者。 ⑴委員名額：委員固定由11人組成，並無上下限規(guī)定，為其特徵。⑦未成年人。③曾受保安處分或感訓(xùn)處分之裁判確定者。⑵委員類別（積極資格）：主要由專業(yè)委員（具有醫(yī)學(xué)、法學(xué)專業(yè)知識人士）、公正委員（素孚信望之公正人士）等二種類別組成外，並特別規(guī)定其中具有醫(yī)療專業(yè)知識者不得逾二分之一，以避免醫(yī)醫(yī)相護(hù)。③任公務(wù)員而受撤職或休職之處分者。⑵委員類別（積極資格）：主要由機關(guān)代表、學(xué)者專家代表、社會公正人士等三類委員所組成，為昭公信，並明文規(guī)定其中學(xué)者專家及社會公正人士之人數(shù)，不得少於全體委員之三分之二。④具有與政府採購相關(guān)領(lǐng)域之專門知識或技術(shù)，並在該領(lǐng)域服務(wù)五年以上者。⑵委員類別（積極資格）：主要由機關(guān)代表及公正人士代表二類委員所組成，各該委員均應(yīng)具有法律或採購相關(guān)專門知識，其中最多3人得由機關(guān)派兼，但派兼人士不得超過全體委員人數(shù)五分之一。③現(xiàn)職公務(wù)人員不宜兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員：排除現(xiàn)職公務(wù)人員不得以學(xué)者專家身分兼任委員，是否妥適，有待進(jìn)一步探討。⑥受禁治產(chǎn)宣告，尚未撤銷者。②曾犯貪污罪，經(jīng)判刑確定者。明定委員之婦名保障名額，除了有鼓勵婦女參與外，可能並無特別作用，在行政調(diào)解組織中甚為少見，此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會之特殊規(guī)定。⑴委員名額：委員名額之下限為7人，但上限為15人至25人，彈性甚大，主要係因鄉(xiāng)鎮(zhèn)市規(guī)模大小不一所致。⑵委員類別（積極資格）：主要係基於中立及平衡原則，除規(guī)定委員應(yīng)由機關(guān)代表（1至3人）、當(dāng)事人代表（雙方各1人）等二種類別組成外，並未另訂特別之積極資格。以下爰分就調(diào)解委員之組織上（人數(shù)、類別、資格）及任用上（任期、聘任、解聘）有關(guān)問題予以說明。、四種類型 黃默夫著「行政法【新體系與問題研析】」，頁306以下，公務(wù)員有最廣義（刑法第10條第2項）、廣義（公務(wù)員服務(wù)法第24條）、狹義（公務(wù)員懲戒法與最狹義（公務(wù)員任用法第5條）等四種不同定義。公務(wù)員之概念，可分為形式概念與實質(zhì)概念二種：公務(wù)員之形式概念，指法令上規(guī)定之公務(wù)員概念而言；公務(wù)員之實質(zhì)概念，則指學(xué)理上之公務(wù)員概念而言。⑴研訂行政調(diào)解委員會組織通則之必要：由於現(xiàn)行有關(guān)行政委員會之概念並不一致，且就委員會組織地位而言，即使同樣稱為委員會，但在政府組織的系統(tǒng)表上，其位階大有不同 同註29，頁249。⑵準(zhǔn)司法委員會：行政調(diào)解委員會因其調(diào)解之結(jié)果經(jīng)法院審核後，取得與法院判決相同的效力，即屬準(zhǔn)司法作用的委員會。例如消費者保護(hù)業(yè)務(wù)係屬綜合性業(yè)務(wù)，無法劃歸由某一業(yè)務(wù)單位獨立承辦，因而與該項綜合業(yè)務(wù)有關(guān)所成立之消費爭議調(diào)解組織，其幕僚人力究由何一單位負(fù)責(zé)，即成問題。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會為例，就調(diào)解性質(zhì)歸納為自治工作說、社會立法說、司法制度說等三說，筆者則以調(diào)解業(yè)務(wù)並不限於地方自治事項，如著作權(quán)爭議調(diào)解業(yè)務(wù)等，中央機關(guān)亦可逕行辦理，故不贊同地方自治說；調(diào)解業(yè)務(wù)本質(zhì)上並不屬於司法權(quán)限，僅調(diào)解成立之效果，依法賦與一定之法律效力而已，如勞資爭議調(diào)解成立者，依法僅視為爭議當(dāng)事人間之契約而已，並不具有法院判決之效力，故不贊同司法制度說；行政調(diào)解業(yè)務(wù)既係由行政機關(guān)為之，所為調(diào)解之結(jié)果，雖無拘束力，但至少是一種由行政機關(guān)所為之行政指導(dǎo)，故贊同社會立法說。將行政調(diào)解組織歸類為「視為行政機關(guān)」，雖不無見地，惟筆者認(rèn)為不如逕以其所屬機關(guān)作為行政爭訟機關(guān)，來得簡便。按從抑制行政指導(dǎo)以保護(hù)人民權(quán)益的觀點來看，上揭行政機關(guān)之概念自以嚴(yán)格限定為宜；但若肯定行政指導(dǎo)之功能，並且考量其非權(quán)力行政之特色，則上揭行政機關(guān)之概念即有必要放寬至實從事指導(dǎo)者，而不必嚴(yán)格限定。行政調(diào)解之組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會、勞資爭議調(diào)解委員會及勞資爭議仲裁委員會、耕地租佃委員會、公害糾紛調(diào)處委員會及公害糾紛裁決委員會、建築爭議事件評審委員會等等，係在調(diào)解時參與，其目的在調(diào)整對立利害關(guān)係，因其調(diào)解之結(jié)果經(jīng)法院審核後，取得與法院判決相同的效力，即屬準(zhǔn)司法作用的委員會，且具有設(shè)置之法源依據(jù)，故應(yīng)屬參與性委員會。：行政機關(guān)為了協(xié)調(diào)其他各機關(guān)或本機關(guān)各單位之權(quán)限，使能齊一步驟所成立的委員會，例如依基準(zhǔn)法第31條所規(guī)定將來可能設(shè)置國家發(fā)展委員會、客家委員會、原住民族委員會等附屬機關(guān)委員會，即係行政院基於政策統(tǒng)合需要所設(shè)置之協(xié)調(diào)性行政委員會；如果尚有其他協(xié)調(diào)性行政委員會設(shè)置之必要，將來依基準(zhǔn)法規(guī)定，因均僅屬於機關(guān)內(nèi)部的單位性質(zhì)，且該行政委員會並無主管或負(fù)責(zé)執(zhí)行之業(yè)務(wù)，故多以臨時性之任務(wù)編組方式為之。委員會之組織形態(tài)中，如各部會所設(shè)置之法規(guī)委員會、訴願委員會或內(nèi)政部政黨審議委員會等均屬合議制之單位而非機關(guān)。行政調(diào)解之組織，本身並非獨立之行政機關(guān)，且相關(guān)行政事務(wù)仍須受上級長官之指揮監(jiān)督，故非屬獨立性委員會。㈡行政調(diào)解組織究屬何種行政委員會雖然行政委員會原則上屬於一種合議制組織，不過，委員會在日本的合議制組織中，依組織的法律地位又可大分為兩種，一種是具有機關(guān)性質(zhì)，能夠決定機關(guān)意思並對外表示的合議制組織，另一種是屬於機關(guān)內(nèi)部的單位，能夠獨立決定意思，但不能以機關(guān)名義逕行對外表示的合議制組織，稱為審議會、審查會、調(diào)查會、協(xié)議會等等。行政調(diào)解業(yè)務(wù)之性質(zhì)為何，在學(xué)說上約可歸納為自治工作說、社會立法說及司法制度說等三種看法 行政院研究發(fā)展考核委員會編著「行政委員會組織與功能之研究」，許慶復(fù)教授研究主持，民國83年2月初版，頁5。」顯見行政機關(guān)有設(shè)置行政委員會之必要性；另外，中央行政機關(guān)組織基準(zhǔn)法第27條：「一級機關(guān)、二級機關(guān)及三級機關(guān)，得依法設(shè)立掌理調(diào)查、審議、訴願等單位。行政委員會，為官民混合之團(tuán)體，有似於司法上之陪審制度；而其在一定範(fàn)圍內(nèi)，獨立行使職權(quán)，不受長官之指揮，又有似於司法機關(guān)之組織。行政委員會，乃在行政機關(guān)內(nèi)所設(shè)置之合議制組織，以掌理各種準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法、及其他技術(shù)性專門性事項之機構(gòu)。就其法律地位觀察，行政官署乃是對外代表行政主體為意思表示之機關(guān)，除此之外者均屬輔助機關(guān)。：依基準(zhǔn)法第23條規(guī)定，係指辦理秘書、總務(wù)、人事、主計、研考、資訊、法制、政風(fēng)、公關(guān)等支援服務(wù)事項之單位，亦即該機關(guān)業(yè)務(wù)單位執(zhí)行權(quán)限時，從旁提供必要支援服務(wù)之輔助單位，無論該單位之名稱為何，為釐清權(quán)責(zé)，各該單位原則上均以獨任制為之，且係由編制內(nèi)之專任人力辦理是項業(yè)務(wù)。，在此則要進(jìn)一步探討其究屬何種內(nèi)部單位及其定位。此一設(shè)置是創(chuàng)舉，但在各縣市應(yīng)設(shè)立消費者調(diào)解委員會，其人員我們有詳細(xì)規(guī)定，一方面顧慮到業(yè)者，也顧慮到消費者，所以這種設(shè)置之特性，希望貴（立法）院各位委員能慎重考慮。⑴擴張行政機關(guān)之解釋：行政調(diào)解組織主要在辦理行政司法業(yè)務(wù)，與一般行政機關(guān)主要在辦理行政業(yè)務(wù)不同，不宜以一般行政機關(guān)視之，故有否將行政機關(guān)予以擴張解釋之必要，就行政調(diào)解之立場及需要而言，筆者雖予以肯定，但應(yīng)如何加以妥為處理，似值得更一步加以深入探討。所有狹義的行政調(diào)解組織所作成之調(diào)解書，均非行政處分，並無拘束當(dāng)事人之效力，類似一般民事調(diào)停之性質(zhì)，僅為一種「調(diào)整性之行政指導(dǎo)」。，有拘束力；有認(rèn)非行政處分，並無拘束當(dāng)事人之效力，類似一般民事調(diào)停之性質(zhì)，僅為一種「調(diào)整性之行政指導(dǎo) 行政院研究發(fā)展考核委員會編著「公害糾紛處理政策與法制之研究」，民國84年11月初版，頁193至頁196。 ：廣義的行政調(diào)解組織包括狹義的行政調(diào)解組織（以調(diào)解為名並僅辦理調(diào)解業(yè)務(wù)之組織）及行政調(diào)處組織在內(nèi)，非為獨立之行政機關(guān)，導(dǎo)致其所為之民事調(diào)停，其法律性質(zhì)為何，尚難一概而論，應(yīng)視各別情形判斷，其影響如何，爰分述如后。②地方級之消費爭議調(diào)解組織：尚可分述如下。㈢檢討與比較行政機關(guān)只要有辦理行政調(diào)解權(quán)限上之依據(jù)，除得為一般私權(quán)爭議設(shè)置行政調(diào)解委員會外，並得為特別私權(quán)爭議設(shè)置專門之行政調(diào)解委員會，行政機關(guān)必須另行設(shè)置行政調(diào)解之組織，與法院本係辦理是項糾紛處理事項務(wù)，無須另行設(shè)立調(diào)解機關(guān)或調(diào)解專庭之情形不同。①獨立之編制方面：依設(shè)置要點第2點第1項明定該調(diào)解組織之主席、委員均為兼任；第10點另明定該調(diào)解組織之行政事務(wù)，由直轄市或縣市長指派各該機關(guān)法制單位或其他相關(guān)單位人員兼辦，似可推定未具有「獨立之編制」。因此，行政院消費者保護(hù)委員會目前正協(xié)調(diào)各地方政府，依據(jù)地方特性研訂地方消保自治條例，並將消費爭議之行政調(diào)解組織納入，予以根本解決 目前已有臺北市、高雄市、臺北縣、基隆市、桃園縣、新竹縣、臺中縣、臺中市、南投縣、彰化縣、嘉義縣、臺南市、高雄縣、澎湖縣、金門縣及連江縣等16個地方政府已研訂地方消保自治條例實施。理論上調(diào)解應(yīng)屬地方自治事務(wù)範(fàn)圍，為落實地方自治之實施，筆者認(rèn)為凡是有關(guān)地方政府業(yè)務(wù)組織之設(shè)置，除該組織係屬任務(wù)編組之型態(tài)之外，必須要有組織法令為其依據(jù)，而依據(jù)地方制度法第62條規(guī)定，直轄市、縣（市）政府及其所屬機關(guān)、學(xué)校，因均屬地方之組織，係屬各該地方政府之權(quán)限，其組織自治條例或組織規(guī)程，明定均由各該地方政府自行擬訂或定之，地方調(diào)解組織之法規(guī)何能例外，且中央政府並無明確法源依據(jù)，當(dāng)然不宜由中央政府逕行代為訂定。行政院消費者保護(hù)委員會為推動消費爭議調(diào)解業(yè)務(wù)，並期各地方政 府設(shè)置消費爭議調(diào)解委員會在組織上的一致，經(jīng)參考鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例及公害糾紛處理法等有關(guān)規(guī)定，於民國84年1月18