【正文】 為執(zhí)行特定公共事務(wù)，於國家及地方自治團體以外，得設(shè)具公法性質(zhì)之行政法人，其設(shè)立、組織、營運、職能、監(jiān)督、人員進用及其現(xiàn)職人員隨同移轉(zhuǎn)前、後之安置措施及權(quán)益保障等，應(yīng)另以法律定之（基準法第37條）。，判斷行政調(diào)解組織是否屬於行政機關(guān)：主要為行政程序法第2條規(guī)定。，判斷屬於何種行政機關(guān)：依據(jù)行政程序法判斷該組織屬於一般行政機關(guān)以後，我們可以再依據(jù)中央行政機關(guān)基準法（中央機關(guān)之主要判斷標準）及地方制度法（地方機關(guān)之主要判斷標準）與其他組織相關(guān)法令，判斷該組織究屬何種層級、何種組織類型之行政機關(guān)，進一步瞭解該組織之特性。⑵組織類型之判斷：即使不具有行政機關(guān)要件之行政組織，亦可討論其組織之類型，因為組織之類型如何，攸關(guān)該組織之功能及運作模式，所以亦有討論之必要。二、行政調(diào)解組織定位之比較對於行政機關(guān)之定位，一般係指該行政機關(guān)在國家整個行政體制上，居於何種地位而言 林紀東著「行政法新論」，頁102。草案第4條第1項：「為辦理行政調(diào)解、行政調(diào)處或行政仲裁，行政機關(guān)除得為一般私權(quán)爭議設(shè)置行政調(diào)解委員會、行政調(diào)處委員會或行政仲裁機構(gòu)外，並得為特別私權(quán)爭議設(shè)置專門之行政調(diào)解委員會、行政調(diào)處委員會或行政仲裁機構(gòu)。而且一般行政調(diào)解組織依其隸屬機關(guān)之不同，約可分為下列中央、地方及綜合行政調(diào)解組織三種類型，筆者將逐一討論其是否為「具有單獨地位之組織」。上述三個行政調(diào)解組織，因係由行政院所屬中央三級主管機關(guān)（經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局、工業(yè)局或交通部民用航空局）設(shè)置，並自行辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，故均屬行政院所屬之四級中央組織，目前雖有權(quán)限上之法律依據(jù)，但因組織上多以法令規(guī)定或逕以任務(wù)編組方式為之，無論是「組織規(guī)程」、「設(shè)置要點」或「調(diào)處辦法」，均非屬「法律」，核與中央法規(guī)標準法第5條第3款「國家機關(guān)之組織應(yīng)以法律定之」規(guī)定不符，是否屬於具有「單獨之組織法規(guī)」，即有爭議，從而其是否屬於「具有單獨地位之組織」之行政機關(guān)，即成問題。②獨立之預(yù)算方面：中央級之行政調(diào)解組織，依「經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局著作權(quán)審議及調(diào)解委員會組織規(guī)程」第9條、「積體電路電路布局鑑定暨調(diào)解委員會設(shè)置要點」第18點，均明定所需經(jīng)費由經(jīng)濟部智慧財產(chǎn)局或電路布局專責機關(guān)於年度預(yù)算中編列；至於「拒絕離機爭議調(diào)處委員會」，亦因該會並無組織法規(guī)，屬於一種臨時性任務(wù)編組性質(zhì)，其所需年度預(yù)算，應(yīng)由主管機關(guān)交通部民航局支應(yīng)，故均屬未具有「獨立之預(yù)算」。經(jīng)查現(xiàn)行由地方主管機關(guān)設(shè)置，並自行辦理行政調(diào)解事宜者，即屬地方級之行政調(diào)解組織，除「消費爭議之調(diào)解組織」予以另外專案論述外，計有「耕地租佃爭議之調(diào)解組織」、「建築爭議之處理組織」、「九二一災(zāi)區(qū)不動產(chǎn)爭議之調(diào)處組織」、「不動產(chǎn)爭議之調(diào)處組織」、「醫(yī)療糾紛之調(diào)解組織」、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解之組織」、「勞資爭議之調(diào)解組織」等七種，雖然具有單獨之組織法規(guī)，然因並無獨立之預(yù)算及編制、獨立之印信對外行文等二個行政機關(guān)之要件，仍僅具有內(nèi)部單位之性質(zhì)而已 最高行政法院93年2月12日93年度判字第113號判決。①已另訂組織之法規(guī)者：計有下列五種地方級之行政調(diào)解組織。②不另訂組織之法規(guī)者：計有下列二種地方級之行政調(diào)解組織。雖然七種地方級之行政調(diào)解組織，依照上述說明，均符合「單獨之組織法規(guī)」要件，惟是否符合「獨立之預(yù)算及編制」要件，尚可依其預(yù)算及編制二種情形予以分別說明。另外，醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會雖因組織基準尚未訂定，惟因所需人力均屬兼任性質(zhì)，似可推定將來亦難有獨立之預(yù)算；至於勞資爭議調(diào)解委員會，亦因該會係屬任務(wù)編組性質(zhì)，所需經(jīng)費亦由主管機關(guān)負責，故均屬未具有「獨立之預(yù)算」。：經(jīng)查對於同類事件，現(xiàn)行由中央及地方主管機關(guān)均設(shè)置行政調(diào)解之組織，並由該組織自行辦理行政調(diào)解事宜者，即屬跨級之行政調(diào)解組織，計有「採購履約爭議之調(diào)解組織（一級制組織）」、「公害糾紛之處理組織（二級制組織）」二種，雖然有部分組織具有單獨之組織法規(guī)，然因並無獨立之預(yù)算及編制、獨立之印信對外行文等二個行政機關(guān)之要件，仍僅具有內(nèi)部單位之性質(zhì)而已。①一級制組織：行政院公共工程委員會（行政院所屬中央二級機關(guān)）依據(jù)民國91年修訂公布政府採購法第86條授權(quán)規(guī)定，於民國88年訂頒「採購申訴審議委員會組織準則」，於中央及直轄市、縣市政府分別設(shè)置採購申訴審議委員會，辦理各該機關(guān)與廠商間履約爭議之調(diào)解事宜。因此，將來屬於中央三級之採購申訴審議組織，仍屬未具有「單獨之組織法規(guī)」。該組織規(guī)程係屬地方法規(guī)，應(yīng)屬具有「單獨之組織法規(guī)」。⑵獨立之預(yù)算及編制方面：目前絕大部分均屬無獨立之預(yù)算及編制。上述二級制組織，其中之地方級組織，依「臺北市政府公害糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」第11條規(guī)定；至於中央級組織，「行政院環(huán)境保護署公害糾紛裁決委員會組織規(guī)程」雖未明定，惟因其所需人力係由其主管機關(guān)支援兼任，故其所需經(jīng)費似可推定由其主管機關(guān)編列年度預(yù)算支應(yīng)，故均應(yīng)屬未具有「獨立之預(yù)算」。上述二級制組織，其中之地方級組織，「臺北市政府公害糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」雖未明定，然因無獨立之預(yù)算與專任人力，似可推定為無「獨立之印信對外行文」，而應(yīng)以該府環(huán)境保護局名義行之；至於中央級組織，「行政院環(huán)境保護署公害糾紛裁決委員會組織規(guī)程」雖未 明定，然依該規(guī)程第11條規(guī)定之意旨觀之，除依照環(huán)保署所定辦法督導執(zhí)行事項及報署核準事項可由該會行文外，所有對外公文，均以行政院環(huán)保署名義行之，可見亦未全部符合「獨立之印信對外行文」之要求。另外，依照「直轄市縣（市）消費爭議調(diào)解委員會設(shè)置要點」第13點規(guī)定，消費爭議調(diào)解委員會所需經(jīng)費，係由該直轄市、縣（市）政府編列預(yù)算支應(yīng)，故調(diào)解委員會應(yīng)屬公務(wù)機關(guān)；其所辦理調(diào)解業(yè)務(wù)之概況，依該設(shè)置要點第11點規(guī)定，每年分二次應(yīng)函報行政院消費者保護委員會，並函知管轄法院或其分院及地方法院檢察署或其分院檢察署，故調(diào)解業(yè)務(wù)似亦屬公務(wù)範疇 法務(wù)部77年2月24日法77律字第3275號函釋略以：鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會主席於執(zhí)行調(diào)解業(yè)務(wù)時，為刑法第10條第2項所稱之依法令從事公務(wù)之人員，其主要依據(jù)之理由為「調(diào)解業(yè)務(wù)似屬公務(wù)範疇」，可供參考。：消費爭議調(diào)解委員會在解釋上係為各該地方政府所屬組織，應(yīng)無疑義 行政院消費者保護委員會84年11月21日消保法第01369號函。直轄市、縣（市）政府依據(jù)消費者保護法第45條「直轄市、縣（市）政府應(yīng)設(shè)消費爭議調(diào)解委員會，…其組織另定之」授權(quán)規(guī)定，本應(yīng)訂定相關(guān)之組織法規(guī)，據(jù)以成立地方行政調(diào)解之組織，惟因係屬新的制度，各地方政府目前尚付闕如。也因為消保法並未明文授權(quán)規(guī)定中央主管機關(guān)或行政院消費者保護委員會可以據(jù)以訂定相關(guān)組織之法規(guī)，該設(shè)置要點之法源依據(jù)即有問題。各地方政府如欲設(shè)置消費爭議調(diào)解委員會，仍應(yīng)循修正各該地方政府組織法規(guī)之方式及程序辦理。⑵獨立之編制及預(yù)算方面：目前均無獨立之編制及預(yù)算。經(jīng)查設(shè)置要點就此雖未明文規(guī)定，惟依行政院消費者保護委員會於86年函頒「消費者保護官執(zhí)行職務(wù)應(yīng)行注意事項」第36點，明定該調(diào)解組織應(yīng)以所屬機關(guān)（直轄市或縣、市政府）名義對外行文，故未具有「獨立之印信對外行文」。⑵地方級之行政調(diào)解組織方面①地方級之一般行政調(diào)解組織：因非屬國家機關(guān)，由於不受中央法規(guī)標準法第5條第3款「關(guān)於國家機關(guān)之組織，應(yīng)以法律定之」之限制，雖較有彈性，但本諸依法行政之原則，至少仍應(yīng)以「法規(guī)命令」定之，始足稱之，目前絕大部分地方級行政調(diào)解之組織，均因之而具有「單獨之組織法規(guī)」；惟因地方主管機關(guān)並未給與其應(yīng)有之「獨立之編制及預(yù)算」及「獨立之印信對外行文」，充其量亦僅屬該地方主管機關(guān)之內(nèi)部單位而已。⑶跨級之行政調(diào)解組織方面：在跨級之行政調(diào)解組織，則因係兼具前述中央級及地方級之兩種情形，可以分別對照說明，不另贅述；同樣地，各該級之行政調(diào)解組織，充其量亦僅屬各該中央級或地方級主管機關(guān)之內(nèi)部單位而已。在調(diào)處不成時，行政機關(guān)如為行政裁決，該裁決應(yīng)定性為行政處分，所以原則上應(yīng)容許對之不服的當事人可即就之提起行政訴訟。⑵狹義的行政調(diào)解組織：可能影響其做為第三人糾紛處理機關(guān)功能之發(fā)揮。：主要約有下列兩個問題。我們也比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員之調(diào)解書送至法院就可執(zhí)行。三、行政調(diào)解組織型態(tài)之比較行政調(diào)解之組織，係行政機關(guān)依業(yè)務(wù)分工需要所成立之分支組織，非屬獨立之行政機關(guān)，應(yīng)屬該行政機關(guān)之內(nèi)部單位，應(yīng)無疑義 同註17，最高行政法院93年2月12日93年度判字第113號判決。若由相關(guān)首長所組成，則委員會之協(xié)調(diào)或諮詢功能重於決策，若由專業(yè)人士組成則庶幾較有合議色彩，前者如行政院國軍退除役官兵輔導委員會、行政院原子能委員會等；後者如行政院勞工委員會等。由於行政調(diào)解事項，原則上非屬該行政主管機關(guān)之主要權(quán)限業(yè)務(wù)；且行政調(diào)解之組織，多屬合議制的委員會，非以獨任制方式存在，且多以兼任人力辦理是項工作，故似可據(jù)以推定其非屬業(yè)務(wù)單位。按一般講學上所稱的「行政機關(guān)」，乃是指居於行政主體之下實際行使行政作用的行為主體，乃是一種上位階的廣義概念，其下包括行政官署、輔助機關(guān)、諮詢機關(guān)、參與機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)等下位階概念。，主要為行政機關(guān)之組織採用獨任首長制，以期集中權(quán)責，迅赴事機，而在其內(nèi)多設(shè)有合議制性質(zhì)的行政委員會 林紀東著「行政法新論」，頁102。行政委員會之產(chǎn)生，為權(quán)力分立論之例外，亦為行政組織之變態(tài)。行政院研究發(fā)展考核委員會研究的「行政機關(guān)組織通則」草案第47條規(guī)定：「行政機關(guān)內(nèi)部委員會之設(shè)立，以掌理審議、協(xié)調(diào)、研究、諮詢之事項為限。行政調(diào)解之組織係直接由行政機關(guān)設(shè)立，即應(yīng)屬於該設(shè)置機關(guān)之一級內(nèi)部單位，惟因非屬一般性業(yè)務(wù)，亦非屬支援服務(wù)事項，故可稱之為特殊業(yè)務(wù)單位，其單位名稱及組織型態(tài)並未明定，解釋上似不應(yīng)受基準法第25條處司等一級內(nèi)部單位名稱所限制，組織型能亦不必限於獨任制，採合制議組織亦無不可，惟必須要有法律之依據(jù)，原則上並應(yīng)設(shè)置專任人力，惟以兼任人力為之，亦非法所之所禁。，且屬內(nèi)部單位性質(zhì)之行政委員會。惟將來依基準法規(guī)定所成立之「獨立機關(guān)」，例如行政院公平交易委員會、行政院金融監(jiān)督管理委員會、中央選舉委員會、國家通訊傳播委員會等，均屬之。：本身屬於行政機關(guān)內(nèi)部的單位，以主動或被動提供參考性諮詢意見為目的，通常不具有編制內(nèi)專任之人力，例如費率諮詢委員會、法規(guī)委員會等 同註6，吳庚著「行政法之理論與實用」，第183頁。行政調(diào)解之組織，雖為行政機關(guān)內(nèi)部的單位，然因非重在主動或被動提供參考性諮詢意見，而係在處理個案糾紛，故非屬諮詢性委員會。參與性委員會之設(shè)置，因具有準司法之效果，通常需有法源依據(jù)，例如法令規(guī)定審議某種事項（如訴願），應(yīng)設(shè)置某種委員會（如訴願委員會）等是。行政程序法第165條以及第166條、第167條雖然均規(guī)定行政指導之主體為行政機關(guān)，惟因行政指導本屬事實行為，因此此時之行政機關(guān)是否必須限於本法第2條第2項所定之實質(zhì)的、狹義的行政機關(guān)？即有疑問。再者，地方行政機關(guān)就委辦事項亦得為行政指導而無疑。某些為調(diào)解、調(diào)處、仲裁目的而設(shè)立的委員會，是否也是行政委員會？例如，依照鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例設(shè)立的調(diào)解委員會，其功能在調(diào)解當事人之間的民刑事糾紛（第1條），調(diào)解的結(jié)果如不為當事人所接受，也不發(fā)生任何拘束力，而且，調(diào)解書的作成也不是行政處分，更無行政救濟可言，則其性質(zhì)究竟為何，學說上有三種看法：第一說為自治工作說，主張調(diào)解工作既係由地方自治機關(guān)為之，所以為自治工作之一；第二說為社會立法說，認為調(diào)解乃是圖社會之和諧，為行政部門的社會工作之一；第三說則是司法制度說，該說從調(diào)解的內(nèi)容立論，主張調(diào)解工作是司法工作之一，而是將屬於中央司法權(quán)限的司法事務(wù)交由地方自治團體辦理。⑶行政調(diào)解之組織無專任人力：目前所有行政調(diào)解組織所需之人力，均採兼任為原則，此在一般行政調(diào)解組織，係由何一業(yè)務(wù)單位依其權(quán)限上需要所設(shè)置，該一業(yè)務(wù)單位即為其主管機關(guān)，主管機關(guān)並無爭議；惟在其主管機關(guān)不明確時，即成問題。 行政調(diào)解委員會屬於一種行政委員會，並兼具下列委員會之特性：⑴參與性委員會：行政調(diào)解委員會設(shè)立之目的，係為了調(diào)整相對立雙方之利害關(guān)係，進而解決雙方之爭執(zhí)，使得雙方得以和諧相處，有其專業(yè)性及技術(shù)性存在，需要專業(yè)人士之參與，共同決定其結(jié)果，始能達其設(shè)置目的，故屬參與性委員會。此為吳庚教授之見解。：主要約有下列兩個問題。⑵地方行政調(diào)解之組織宜由地方政府自訂：目前行政調(diào)解委員會組織之依據(jù)，有由中央政府採準則方式為之，例如採購申訴審議委員會組織準則；亦有由中央政府以法律直接規(guī)定或以法律授權(quán)代訂其共通組織規(guī)程方式為之，例如「縣（市）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市、區(qū)）公所耕地租佃委員會組織規(guī)程」、「直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規(guī)程」、「直轄市縣（市）九二一震災(zāi)災(zāi)區(qū)不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會組織規(guī)程」、「直轄市縣（市）不動產(chǎn)糾紛調(diào)處委員會設(shè)置辦法」、「鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解條例」等，均要求各級政府於設(shè)立同種行政調(diào)解委員會時一體適用，此種模式可能侵犯地方政府的自主組織權(quán)，反不如公害糾紛處理法及消費者保護法規(guī)定，地方行政調(diào)解組織由各該地方政府另定之，除尊重地方政府的自主組織權(quán)外，並可避免流於僵硬而失去因地制宜的彈性 同註29，頁247。行政調(diào)解組織因係以委員會方式為之，故其主要成員為委員，我國學者對於公務(wù)員之概念及種類，有主張二種類型 林紀東著「行政法」，頁230。、三種類型 李震山前揭書，頁133以下；張家洋著「行政法」，頁445以下。，應(yīng)無疑義。⑴委員名額：由3至5人組成，委員名額最為精簡。均聘請鄉(xiāng)鎮(zhèn)市內(nèi)具有法律知識、信望素孚之公正人士為委員，且調(diào)解委員中至少應(yīng)有婦女1名。②婦女委員：基於兩性平等原則，每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會之委員中，至少應(yīng)有婦女一名。但過失犯罪或受緩刑宣告者，不在此限。⑤褫奪公權(quán)，尚未復權(quán)者。②民意代表得兼任調(diào)解委員，其名額不得超過調(diào)解委員會人數(shù)三分之一：放寛民意代表得兼任調(diào)解委員，是否妥適，有待進一步探討。⑴委員名額：委員之下限為7人，上限則多至25人，上限與鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會相同。③曾任教育部認可之國內(nèi)、外大專校院副教授以上職務(wù)三年以下，且教授法律或相關(guān)專門學科者。⑴委員名額：委員之下限為9人，上限為21人。②受破產(chǎn)或禁治產(chǎn)之宣告者。⑴委員名額：委員之下限雖僅為9人，但上限則多至31人，較鄉(xiāng)鎮(zhèn)市調(diào)解委員會25人上限為多，屬於目前上限委員最多人數(shù)之行政調(diào)解委員會。但過失犯罪或受緩刑宣告者，不在此限。⑥受禁治產(chǎn)宣告，尚未撤銷者。⑵委員類別（積極資格）：委員會分由機關(guān)代