【正文】 兩個層面透視這些關系：一個層面是權力資源和物質資源配置，另一個層面是功能關系 。 人大 的 權力 沒有 像制度 設計的那么大， 顯得 過小 ?！?但是這些權力落實起來就比較困難，比如質詢權，縣人大根本沒有使用過；又比如，重大事項應該由人大決定，但是事先是由縣委決定 的 ，縣委書記一般都是兼任人大主任，因此，縣委做出的重大決定只是到了人大開會 來 表表決而已，甚至有時候，這樣的決定還不會拿到人大表決。 縣政協(xié)的作用還不如人大。 這樣的四權格局的一個明顯特點就是 ， 一個縣的社會經(jīng)濟發(fā)展好壞、快慢與縣委書記一個人直接相關：一個能干、作風清廉的縣委書記就能很快地帶動一個縣的 社會經(jīng)濟發(fā)展，否則，這個縣就會陷入了各種各樣的社會、經(jīng)濟乃至政治問題之中，糾纏不清，老百姓的生活也會受到嚴重的損害。 與 縣 政協(xié)相比， 縣人大對縣政府還是有一定的制約空間：比如對 縣 政府工作報告的審核，如果人大代表認真些，可以對 縣 政府產(chǎn)生制約作用，當然如果人大代表不認真，那么，這種制約 的 空間也就不會發(fā)揮作用。但是，人大在這一點的作用很有限， 最根本的 原因 是 無法決定候選人。 但是，與人大一樣，凡是進入縣政協(xié)常委和主席團的人員大多是在縣委和縣政府處于不被重視的干部，他們對自己的處境并不滿意，覺得 到政協(xié)工作，意味著自己已經(jīng)賦閑、靠邊站了，所以，更多的人就不會 在行政上有所作為。 縣委與縣政府之間存在著權力 的 分工和競爭問題。按制度設計來看，縣委書記和縣長的行政級別是一樣的，但是在黨內(nèi)縣長兼的是副書記，因此要服從縣委書 記的領導。 縣級行政各 部門的設置 及其 功能 關系 縣級行政的“四權” 關系還體現(xiàn)在其 下屬各個部門 之間的關系，也就是 縣委系統(tǒng)部門、縣府系統(tǒng)部門、人大系統(tǒng)部門和政協(xié)系統(tǒng)部門。 這些四大系統(tǒng)下屬部門之間形成非常復 雜的權力、功能關系，并不是簡單的同級關系， 基本上是進一步體現(xiàn) “四權”關系的載體和途徑 ，它們 在權力、物質資源配置和職能分工上形成這樣的三個圈子：核心圈、中間圈和外圍圈 。 有許多 事業(yè) 部門原先就是行政單位， 在歷史上曾經(jīng)享有過輝煌的地位， 進入過核心圈， 比如糧食局 。其次，在縣級部門，掌握人事資源和財政資源的部門具有重要的地位，自然是核心圈的成員。 第一個問題是部門設置缺少嚴格的、科學依據(jù)。 D縣 將科技局、外圍圈： “四權”下屬的 事業(yè) 單位 中 間 圈： “四權” 下屬的其他行政編制單位 核心圈：組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委、縣委辦、財政局、縣府辦 、人事局、公安局 等 統(tǒng)計局、物價局等部門改為事業(yè)單位，意味著這些部門的工作并不重要。而行政改革并沒有按照功能的需要而設置機構、配備人員，而是搞“一刀切”，按一個硬性要求（或指標）進行改革，而忽視了現(xiàn)實的功能需求，結果搞了改革，卻沒有機構能承擔其功能， 于是轉向事業(yè)單位。部門職能重復，交叉 情況時有發(fā)生。還有生產(chǎn)、銷售和運營的許可，與其他部門的沖突。而對有些問題，則沒有部門去管，最有說服力的例子就是國有企業(yè)改制后下崗職工的社會保障問題，下崗職工認為他們的問題應由經(jīng)濟局解決，因為經(jīng) 濟局是國有企業(yè)主管部門，而經(jīng)濟局認為這個問題應找勞動社會保障局。 第六，一些部門的 功能衰退而機構健全。不少縣屬部門首先是為了滿足上級行政需要而設置的，而不是依據(jù)實踐對行政的功能需求而建立的，所以，不管現(xiàn)實有沒有需求，部門都要設立；不管現(xiàn)實有沒有變化，原先的一些部門沒有任何變化。 與此同時，它們又是將國家的政 策直接傳遞給農(nóng)村居民的組織，它們肩負著非常重 要 的職責。 一般來說，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收歸的權力都落到了縣屬部門，比如土地權力收歸到縣土地局，財政權力收歸到縣財政局。某鎮(zhèn)書記說，這些人上班經(jīng)常遲到，工作怠 慢，整天無所事事，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部根本不敢管他們，他也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部少管這些人的事情，因為對他們管嚴了，擔心他們對縣屬部門領導 反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他什么問題，從而會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。因此，這里就存在這樣的不同：一是老百姓把縣屬部門的一些不好政策歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，都以為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政做的事情；二是老百姓認為， 縣屬部門比鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權力，碰到問題，經(jīng)常不去找鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，而繞開鄉(xiāng)鎮(zhèn)去找縣屬各部門，這樣造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的被動。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間的關系 一個縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟條件大不相同，也會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間的關系帶來很大的影響。還有一類是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于發(fā)展旅游和出產(chǎn)中草藥材，人口稀少，因此，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟條件反而比丘區(qū)好，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在縣里的影響比丘區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政大些。有的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政上被撤并后，反而成為被政策遺忘的角落，因此就變得更加困難。 結論 行政結構既是一種資源配置結構，又是一種公共服務 的 供應結構。結果是事業(yè)單位承擔著行政職能，事業(yè)人員從事公務員工作，分流待崗不但沒有減少行政成本，反而增加了行政成本，更主要的是損害了在職干部的積極性，他們工作量大增，報酬沒增。如何在這樣的社會經(jīng)濟發(fā)展水平下建構合理的行政結構，對 D 縣 可持續(xù)和和諧發(fā)展有著非常重要的意義。當然解決這個問題，僅僅靠 D 縣 行政是不夠的，必須要求 中國 行政結構和體制作大幅度的改革和調整。 第三， 當前 中國 急需制定行政組織法和相 關的程序法，對行政結構和職能作出法律的規(guī)定，防止行政結構和職能隨領導的變動而不斷的調整。要解除這樣的癥結，建立一個合理、規(guī)范、高效和透明的行政結構，迫切需要從法律上對上下級行政結構和職能作出明確的分工界定，才能使 D 縣 行政更好地服務于民眾和社會經(jīng)濟發(fā)展。 陸學藝，《“三農(nóng)論”》，社會科學文獻出版社， 2020年。 。 周慶智，《中國現(xiàn)級行政結構及其運行》，貴州人民出版社，2020年。 （美國）弗里曼等人，《中國鄉(xiāng)村，社會主義國家》，社會科學文獻出版社， 2020年。 總之，當前 D 縣 的行政結構還是延續(xù)計劃經(jīng)濟時代的模式，即按上級的計劃設計出來，顯然不適應 D 縣 的市場化、城市化和工業(yè)化這樣的現(xiàn)實。 第二，在縣級行政，應該擴大行政部門之間的權力制衡機制，構建平衡的權力結構。在轉向工業(yè)化、市場化、城市化、法制化過程中，需要行政機 構提供更多的公共服務，并將公共服務向基層、民眾延伸，不應將公共服務上收。當然最大的問題是對縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的職能定位不清楚，缺乏科學的依據(jù)。與此同時，越是基層行政，也就越多地與民眾接觸，承載著行政向社會民眾提供公共服務的功能，也就是說公共服務向基層行政下移，或者說事情往下壓。另外一個利益關系就是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在上級黨政那里的地位如何也會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間的關系在于如何 劃分問題：究竟多大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政范圍是合理的。另一類是壩區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們是全縣工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟條件最好的，是最富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此， 縣里對這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非常重視，將其作為全縣經(jīng)濟發(fā)展的主要發(fā)動機， 全縣四個重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在壩區(qū) 。自從村委會實現(xiàn)村民選舉后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村組織的關系有了很大的變化， 為了有效地控制村委會的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政要么在村委會選舉上下功夫，要么加強對村 黨 支部的控制和影響，結果造成許多問題：村民選舉結果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的意圖不同，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政試圖否定選舉結果，重新選舉，從而與村民發(fā)生沖突；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改變不了選舉結果，就轉而試圖將村委會完全控制在村支部手里，結果往往是 兩委矛盾重重，導致村莊治理困難，等等。當然從整個社會來看，這樣的改革是失敗的。這些人是由一些縣屬部門派來的，其人事權歸縣屬部門管，但是縣政府又要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負責對這些人員的日常工作管理。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是綜合性機構，擔當各種各樣的行政功能，與此相比，縣屬各部門是專職性機構，每個部門擔當一二個行政職能，從管理上，縣 屬部門是行政具體分工的結果，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政在職能上還沒有獲得 具體分化 ，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級行政，但 并沒有像縣行政那樣完整，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有政協(xié)機構，又比如縣級每個職能都有一個甚至多個部門承擔，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政中一個領導承擔著多種行政職能 。 縣 屬各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政 的設置 及其 職能 關系 雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的級別與縣屬絕大多數(shù)部門是平級的，但是縣屬部門行使的是 縣級行政 所賦予 的 職責和權力，因此，它們可以管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政， 再加上更上級的行政部門，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，正是“上有千條線 下有一根針 ”，層層 上級 行政 部門都可以管到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和領導。 以上的所有問題都跟行政結構與功能的不一致性直接關聯(lián)。另一種情況是混編現(xiàn)象非常普遍，即公務員、事業(yè)人員、工勤人員在行政單位共存，事業(yè)人員從事公務員的工作，而公勤人員可能是公務員編制。 但是在這些事情上一直爭論不休 ” 。對企業(yè)而言，只聽部門實力強的。最典型的例子就是， 貿(mào)易局與 其他部門（特別是 技術質量監(jiān)督局 ） 的一些工作 交叉 重疊 ，造成部門之間扯皮，正如貿(mào)易局局長所說的： “與 其他部門撞車的情況時有發(fā)生。 第三， 一些 部門的功能與其性質 有所 不符。那么上級的政治要求