【正文】 周雪光，《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社， 2020 年。 （英國）吉登斯，《民族 — 國家與暴力》，生活 .讀書 .新知三聯(lián)書店， 1998 年。這是問題的癥結(jié)所在。一方面繼續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記“公推直選”，另一方面擴(kuò)大縣人大對行政部門的制約和監(jiān)督作用。在這樣的要求下， D縣 一方面應(yīng)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的公共服務(wù)功能，另一方面加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的人力資源、物質(zhì)資源的配置。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不同， D縣 已經(jīng)步入了市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，但是與發(fā)達(dá)地區(qū)相比， D 縣 的工業(yè)化、城市化剛剛起步。從 D 縣 的調(diào)查中，我們看到了這樣的問題： D縣 的資源配置更多地取決于上級行政，上級行政的要求決定了 D 縣 的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和財(cái)政配置，這樣就帶出兩個(gè)問題：一個(gè)是這樣的配置與現(xiàn)實(shí)對 D 縣 行政的公共服務(wù)需求不相一致，越來越多的事情要縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)去做，但是人力配置和經(jīng) 濟(jì)資源配置卻不能支撐行政部門的行動(dòng)；另一個(gè)問題則是資源配置與歷史傳統(tǒng)不相吻合，在過去十多年時(shí)間里，縣 和 鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)形成了不少部門， 積累了不少人員，在短時(shí)間內(nèi)是難以裁減的，但是行政改革要求大幅度裁減機(jī)構(gòu)和人員，因此要么付出更多的成本去贖買，要么采用變相的方法去應(yīng)對改革。正如上面指出過的， D縣 三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣的發(fā)展規(guī)劃上是很不一樣的，這也進(jìn)一步?jīng)Q定了不同類別鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的發(fā)展進(jìn)程和水平。對一些落后的農(nóng)村，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并并不一定 是理想的方案。 這四個(gè)鎮(zhèn) 的書記被縣里賦予簽單權(quán)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記都沒有這樣的權(quán)力。 縣屬部門大多不會碰到這樣的困境?！? 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政直接與村民、城鎮(zhèn)居民打交道，而縣屬部門大多是要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民、城鎮(zhèn)居民發(fā)生關(guān)系。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政基本上做不到對這些人的管理。 在整個(gè)行政結(jié)構(gòu)和職 能演變過程中，縣級行政在不斷地 上 收鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職能和權(quán)力，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的綜合性功能，使其變得殘缺不完整，從而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實(shí)施能力。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政作為 中國 最底層的行政，與農(nóng)村居民的關(guān)系最直接，是代表國家直接影響農(nóng)村居民的權(quán) 力，因此，它們的表現(xiàn)如何，在很大程度上會影響國家的權(quán)威和合法性。從改革開放以后，自上而下的絕對管理面臨著市場經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)，但是這種管理格局基本上沒有改變， 導(dǎo)致縣級行政各部門之間的各種混亂和錯(cuò)位問題。第三種情況則是 領(lǐng)導(dǎo)多于普通干部，在不少部門，絕大多數(shù)都是領(lǐng)導(dǎo)，往往是領(lǐng)導(dǎo)手下無一兵一卒，結(jié)果則是有事無人干。 D 縣 曾出現(xiàn)一條橫幅、 三個(gè)部門去管 的現(xiàn)象 。依法辦事就 應(yīng) 用統(tǒng)一的權(quán)利管理起來，有時(shí)就超越了自己的職能，但是這是可以解決的。比如，酒類專賣就與紀(jì)檢和工商 撞車 。 應(yīng)由行政單位承擔(dān)的功能卻由事業(yè)單位承擔(dān)，相比行政單位，事業(yè)單位沒有 了 落實(shí)功能的執(zhí)法能力，雖然可以授權(quán)，但是執(zhí)行力度和效果不如行政單位，另一方面事業(yè)單位有更多的靈活性，憑借落實(shí)公權(quán)的過 程中更容易出現(xiàn)以權(quán)謀利的問題，比如多收費(fèi)，就是很典型的例子。 第二， 一些重 要的管理職能得不到應(yīng)有的重視。 D縣 行政各部門之間的關(guān)系圖 當(dāng)然，這并不意味著這三個(gè)圈的分工是合理的，實(shí)際上在現(xiàn)實(shí)中，各部門在資源配置和功能分工上存在著許多問題的。 那么是什么決定不同部門進(jìn)入不同圈子呢？當(dāng)然，正如上面指出過，首先是黨領(lǐng)導(dǎo)的行政體制決定了黨委下屬部門在核心圈的地位。 屬于 外圍圈 的 部門按制度規(guī)定不享有公權(quán)，或者說不是行政執(zhí)法部門，但是由于是行政部門下屬或者是縣直屬事業(yè)部門，它們被授權(quán)去履行一些行政權(quán)力，因此，它們也被社會普遍地看作為行政部門 。 四大系統(tǒng)的二級下屬 事業(yè)單位 則多達(dá)316個(gè)。 D 縣 委書記 不僅 抓黨務(wù)工作、人事工作和社會穩(wěn)定，還 親抓全縣重點(diǎn) 經(jīng)濟(jì) 工作，即工業(yè)開發(fā)區(qū)、招商引資、城市經(jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，其他工作則由縣長去抓。所以，在不少縣，縣委領(lǐng)導(dǎo)班子不團(tuán)結(jié)大多發(fā)生 在 縣委書記與縣長之間，當(dāng)然波及到的是縣委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)的關(guān)系。相 反， 縣政協(xié) 如果 能跟縣政府和縣委進(jìn)行積極的配合，反而能獲取更多的好處，這進(jìn)一步制約了縣政協(xié)的制衡行動(dòng) ?！? 從制度 上看， 縣 政協(xié) 基本上沒有什么 可以 努力的空間了 ，只是在提案上影響縣政府的作為，如果提案積極些，提案質(zhì)量高些，或者更符合縣委和縣政府的要求，就會影響縣政府的決策和行動(dòng) 。 另一個(gè)制約空間是對縣長、縣政府各 部門一把手的 任命 表決，也是人大的職能。 但是 ，在縣級行政層面，這樣的努力并沒有什么顯著效果 。 權(quán)力大意味著責(zé)任大，要 承擔(dān)艱巨的 任務(wù)， 權(quán)力小意味著壓力小，工作輕松 ， 所以， D 縣 流傳著 這樣的說 法 ：“黨委是前線，縣府是火線，人大政協(xié)是后線”。上級 人大 派 人 下來檢查人大工作， 縣 人大一般都要拉縣政府相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)出面 作陪 ， 以 解決接待費(fèi)問題。再就是質(zhì)詢權(quán)，這個(gè)權(quán)力一般都沒有使用 過 ，也沒有機(jī)會使用，實(shí)際上等于沒有。 四權(quán)的設(shè)立在于相互制衡 ，實(shí)現(xiàn)權(quán)力 的 平衡 運(yùn)行 ，但實(shí)際上，“四權(quán)”是失衡的 ，其中關(guān)鍵在于人大過小，縣政協(xié)沒權(quán)，對其他兩權(quán)起不到制衡作用 。 當(dāng)然，這四類關(guān)系并不完全屬于橫向關(guān)系，內(nèi)部也存在著上下等級關(guān)系，這種等級差別不僅指行政級別的不同，而且也包含著資源和權(quán)力配置上的不同和等級，所以，有些部門雖然行政級別相同，但是在資源配置和實(shí)際權(quán)力的使用上大不同，它們之間也存在等級之別，甚至存在支配與被支配的關(guān)系 。因此，縣鄉(xiāng)行政的效率并沒有通過行政改革而得到提高，反而在一定程度上在下降，與此同時(shí)，各行政部門為了提高自己的生存能力，就想辦法向社會尋找索取收益的途徑，從而造成干群、政府與老百姓的矛盾和緊張。這些人的錢由縣級部門承擔(dān)。 但是，正如上面指出過的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不但沒有起到預(yù)期的目的，相反卻帶來許多負(fù)面的影響。 D 縣 鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制裁減是 按 這樣的比例進(jìn)行的： 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按 15%到 20%的比例裁減人員；兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，按 20%到 25%的比例裁減人員；實(shí)際操作中按最低下限裁減人員。一個(gè)難題是由于 D縣 人口只有 50萬左右，市里只給 24 個(gè)行政 機(jī)構(gòu) 編制，其他一些部門只能成為事業(yè)單位，但是這些事業(yè)單位的上級對口部門則責(zé)怪 D 縣不重視這個(gè)部門工作，就說今后不給物力和政策支持。正如縣里的一位組織部副部長所說的： “還有一個(gè)問題是，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多少，在法律上沒有規(guī)定，由上級領(lǐng)導(dǎo)說了算。 與此同時(shí)，縣行政的人事編制也是 由省市乃至中央決定的， D縣究竟需要多少人從事行政管理，自己是作不了主的。 1998 年的行政改革實(shí)現(xiàn)了縣領(lǐng)導(dǎo)由上級派來的“異地做官”制度， D縣 7 位主要領(lǐng)導(dǎo)（縣委書記、縣長、紀(jì)檢委書記、法院院長、監(jiān)察院院長、組織部部長和公安局局長）都是由市委從外地派來任職的。當(dāng)然，這不是 D縣 自己所選擇的，而是上級行政所強(qiáng)加給它的。第三種模式就是資源配置與公共服 務(wù)的提供不相一致，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重背離的現(xiàn)象。 為什么會出現(xiàn) 改革與預(yù)期 的 不一致現(xiàn) 象呢？這需要從行政職能上作進(jìn)一步分析。機(jī)構(gòu)改革應(yīng)抓嚴(yán)進(jìn)口，放寬出口。有 4人沒結(jié)婚，已分流待崗，他們的工資可以拿到退休年齡，每年還跟我們一樣，我們的工資增加，他們的工資也增加。 有一些年紀(jì)很小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（該縣年齡最小的是 23 歲）通過離崗待退而分流。為了降低人員分流的難度， D縣在行政機(jī)構(gòu)改革中主要采用 買斷工齡自謀職業(yè)、退休、辭職和離崗待退 等 方式 。有的部門除了官就沒有兵，有領(lǐng)導(dǎo)卻沒人干活。 為了確保機(jī)構(gòu)改革的 實(shí)現(xiàn) ，同時(shí)也要完成上級的其它任務(wù) 以及獲取相應(yīng)的資源 ， 縣級機(jī)構(gòu)改革只能采取一些“變通”辦法， 即 “曲線救國” 法 ：一是 一些 行政 單位“事業(yè)化”。 但是， 問題也就出在 這里。 在 2020年和 2020年行政改革以及有關(guān)行政結(jié)構(gòu)的設(shè)置中， D縣 按 照上級行政的部署和要求去做， 達(dá)到了 一些所謂的 預(yù)期目的，比如縣政府工作部門由原來的 35 個(gè)精簡為23 個(gè)，精減 比例為 %，全縣 7個(gè)黨委工作部門和 23 個(gè)政府工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來的 317 個(gè)精簡到 241個(gè)，精減 比例 24%；各部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)有 了明確的設(shè)置和限制 ，不像過去副職過多，沒有明確的限定 ；縣級黨政群機(jī)關(guān)共分流了 719人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)分流了 868人。 由此可見，在縣行政結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上和調(diào)整、改革過程中，縣行政的聲音、作用是很小的，當(dāng)然更缺少民眾的聲音和影響。在此次改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員也被要求裁員20%。據(jù) D縣 人事局 介紹， 一 個(gè)縣 的行政 機(jī)構(gòu) 數(shù)量以及各部門的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制 ，都是由 某市 委和市政府統(tǒng)一 規(guī)定的。從 D縣 機(jī)構(gòu)編制委員會有關(guān)這次機(jī)構(gòu)改革的以下表述中可以看出 D縣 的末端地位：“根據(jù) （某）市 委、市人民政府的統(tǒng)一部署，我縣縣級機(jī)構(gòu)改革工作 2020年 10 月底開始，在縣委、縣政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各級各部門的充分努 力和廣大干部職工的理解支持下，以黨的十五大和十五屆四中全會和中央、省、市機(jī)構(gòu)改革工作會議精神為指導(dǎo)， 按照有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變， …… 降低行政成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高工作效率， …… 遵循‘黨規(guī)定職能、按程序辦事情’、‘精簡、統(tǒng)一、效能’、‘權(quán)責(zé)一致’和‘實(shí) 2 、地級市，市 D 縣的上級行政主管，下同。 另一個(gè)說明上