【正文】 導致了工程實施過程中發(fā)生了很多想管也管不了的情況，使得專業(yè)管理監(jiān)督人員處在一種“英雄無用武之地”、“有力無處使”、“秀才遇到兵有理說不清”等尷尬境地。導致政府項目投資效益差，工程質(zhì)量安全得不到保障，造成大量殘次工程的發(fā)生。尤其是對于非經(jīng)營性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項目管理者的責任，造成了投資的大量浪費，更有甚者，不乏管理者利用職權貪污腐敗，擾亂了建設市場的正常運行、大量拖欠工程款，擾亂市場經(jīng)濟秩序。政府有關負責人在建設項目整個過程中，既是行政長官，又是企業(yè)領導；既是建設者，又是管理者；政企不分，甚至出現(xiàn)“官商”勾結(jié)，共同牟取不法利益。 目前代建制所采用的合同模式主要有三種，即上海、廣州、海南等城市采用的“委托代理合同”模式，重慶、寧波、廈門等城市采用的“制定代理合同”模式，北京、武漢 等城市采用的“三方代建合同”模式。 根據(jù)國家 發(fā)改委 起草、國務院原則通過的《投資體制改革方案》，代建制是指政府通過招標的方式，選擇 委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或者具備相應工程管理能力的其他企業(yè)、代理投資人或建設單位 ，負責項目的投資管理和建設組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。一些主要由政府投資的基礎設施工程，如高速公路、港口、機場、地鐵等建設項目，由市政府設立企業(yè)法人，負責項目建設資金的籌措和建設管理，項目建成后，負責該項目的運營管理。這些部門的工作人員系公務員編制，其經(jīng)費由財政全額撥款。特點是管理單位長期專職管理某些類別的政府投資項目，具有一定的專業(yè)性。但這種模式管理粗放，對先進的施工技術難以把握和控制，導致工程的周 期長、造價高、質(zhì)量得不到保證，而且項目的可行性研究、經(jīng)濟評估、決策、設計、施工、竣工驗收、項目的運行、投資的控制等都在一個封閉的行政系統(tǒng)內(nèi)部進行，缺乏與外界信息的交流。該模式產(chǎn)生于 20 世紀 50 年代，是至今仍比較常見的一種模式。由于工程建設的管理具有很強的專業(yè)性、技術性，特別是大型基礎設施多是關系國計民生的重點工程，對工程的質(zhì)量、工期、造價控制要求都很高，由臨時組建的項目班子進行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國家的有關法律法規(guī)和工程建設的標準規(guī)范，不熟悉法定建設程序，甚至缺乏起碼的工程建設知識。該模式一般是臨時從政府有關部門抽調(diào)人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，工程項目完成后，該工程項目的指揮部即告解散。在經(jīng)營性項目中，由于實行了項目法人負責制，相對來講，對項目管理者有******大學碩士學位 論文 19 一定的監(jiān)督、考核機制，在一定程度上可以抑制其投資沖動。 1996 年原國家計委頒布了《關于實行建設項目法人負責制的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定經(jīng)營性政府投資項目必須組建項目法人，項目法人為依法設立的獨立性機構(gòu)。 我國政府投資項目管理模式 我國現(xiàn)存的政府投資項目管理模式既有傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式如項目法人型管理模式、指揮部管理模式等，也有正在試點推廣的新型政府投資項目管理模式 —— 代建制項目管理模式。 （ 5）與國有企業(yè)的利益相關性 ******大學碩士學位 論文 18 在當今中國這樣的社會主義市場經(jīng)濟中，地方政府和國有企業(yè)之問的各層關系是糾纏在一起的，他們在進行收益管理以回避中央政府規(guī)則時互相團結(jié)，即所謂“中國探戈”現(xiàn)象。 （ 3）地方保護主義 由于中國采取了財政分稅制度，這使得地方政府出于保護稅收基礎的強烈動機，會采取措施保護當?shù)仄髽I(yè)免受其他地區(qū)企業(yè)的競爭威 脅，以維護當?shù)仄髽I(yè)的產(chǎn)品市場份額。 ******大學碩士學位 論文 17 地方政府投資項目的特點 根據(jù)地方政府投資項目的基本內(nèi)涵與主要類別，地方政府投資項目除具有政府投資項目的一般特點外還有其特有的特點。這種采購必須按照國際慣例和 WTO 的規(guī)定，實施無歧視、公開的競爭性招標方式； ●嚴格的項目評審程序，從項目可行性研究階段的 估算，到設計、招標階段的概預算或標底以及施工過程的支付，竣工結(jié)算（決算），都要執(zhí)行嚴格的財政評審制度； ●嚴格的項目管理制度，政府投資項目若缺少投資約束機制，就很可能變?yōu)椤叭惫こ?，最后成為各方牟利的“投資無底洞”，為杜絕這一可能性真正發(fā)生，就要由政府有關部門組建類似盈利項目的項目法人；對項目實行嚴格的項目管理，實施投資 /成本、工期 /進度、質(zhì)量的三大控制，嚴格工程合同管理中的索賠與支付，嚴格項目竣工驗收以及結(jié)算；一旦項目發(fā)生超出人大專門委員會批準的預算的事件，就要有合理的理由接受人大的質(zhì)詢，由人大專門委員 會決定是否追加預算，若沒有令人大專門委員會信服的理由，就應受到處分。但是，一旦項目決策馬上就形成巨大的生產(chǎn)力，并影響著與 蓋上禪理相關的諸多產(chǎn)業(yè)、諸多部門，影響著區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的再造，甚至影響到整個社會經(jīng)濟的發(fā)展與人們生活質(zhì)量的提高。因為在市場經(jīng)濟體制下，一般經(jīng)濟組織的投資活動都追求自身利益的最大化，所以除政府財政基本建設資金以外的投資都會追求高收益的回報，而對非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目則不會涉足，但這些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目又往往是國家或區(qū) 域發(fā)展經(jīng)濟必不可少的基礎設施，是關系到改善投資環(huán)境、改善人民生活、加強國防安全的設施，所以國家財政基本建設資金必須集中投資在這些公益性的基礎設施上。政府投資項目也可能因國家發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，迎接知識經(jīng)濟挑戰(zhàn)的 產(chǎn)業(yè)政策而涉足部分高風險、高收益的高新技術產(chǎn)業(yè)等。******大學碩士學位 論文 15 地方政府負責本區(qū)域內(nèi)的公用設施和基礎設施的投資，如地區(qū)教育、衛(wèi)生、福利、治安、消防等公用事業(yè)和公共部門的投資、區(qū)域性交通、農(nóng)田水利及配套設施等。 中央政府投資項目是指全部或部分使用中央預算內(nèi)投資資金、專項建設基金、國家主權外債資金和其他中央財政性投資資金的固定資產(chǎn)投資項目。 非經(jīng)營性的政府投資建設項目是指投資額大而收益比較低的基礎性項目和純公益性項目，如政府辦公樓、公立醫(yī)院和學校、城市道路和橋梁等。 經(jīng)營性的政府投資建設項目是指政府為了促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展或拉動國內(nèi)消費所參與的競爭性項目，這些項目的投資收益比較高，如高速公路、港口、電廠、地鐵等。對于非盈利的項目，一般由財政負責籌措資金還本付息，少數(shù)有盈利但投資回收期較長的建設項目，也由各級財政承擔風險。 財政性資金投資的政府投資建設項目包括 財政預算內(nèi)、預算外基本建設資金的投資建設項目，也包括使用納入財政預算管理專項基金中用于基本建設項目的資金投資建設的項目。我國的國家機關和實行預算管 理的事業(yè)單位、團體組織履行自己的職能所使用的資金，既有預算內(nèi)的，也有預算外的，這是我國財政性資金的特色，國外財政資金只有預算內(nèi)資金。具體地說，“政府投資項目是指為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展 ,為了滿足社會的文化、生活需要以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。在過去，財政部稱政府投資項目的資金來源為“財政性基本建設資金”，即財政性資金，有的地方財政部門稱“財政投資基本建設資金”，或直稱“財政性資金”。政府投資項目在國外一般被稱為“政府工程”（ Government Project），而我國的香港和日本等地區(qū)也稱之為“公共工程”（ Public Project）。這一管理理 念對我們管理政府投資建設項目具有重要借鑒意義。 （ 5）政府投資項目管理的透明度極高。使用單位提出需求并參與設計審查、以及交付驗收 。這是政府直接實施政府投資建設項目合理機制的重要支撐。政府投資建設項目的管理方式、管理機構(gòu)、運作方法與私人投資建設項目有所不同，所以，制定相應的法律法規(guī)就是必不可少的一項工作。但這樣的主管機構(gòu)在政府投資建設項目的實施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其項目的運作依然要遵循一般 項目的運作模式。集中采購便于明確責任，因為在采購權利分散時，很容易產(chǎn)生規(guī)避責任的情況 。對于政府投資建設項目，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機構(gòu)進行非常嚴格的管理。從國外發(fā)達國家政府投資項目管理上看，其具有以下共同特點： ******大學碩士學位 論文 10 （ 1）將實施政府投資建設項目作為政府的一項重要職能。 針對政府采購的制度， 1995 年， Micknney 特別針對政府采購中的腐敗問題，著重論證了政府采購部門或采購代理機構(gòu)中的舞弊問題及其控制與防范對策，主張從健全政府內(nèi)部控 制角度入手加以防范與治理 [18]。雖然許多政府部門都參與了項目的管理，但是沒有一個部門承******大學碩士學位 論文 9 擔投資主體的全部責任，政府投資責任虛化，提出了建立完善的政府投資項目監(jiān)督體系，建立和完善政府投資工程管理的規(guī)章制度，將政府投資工程納入法制軌道等對策 [2][17]。政府投資項目主體的雙重身份使得政府投資項目的管理缺乏有效的組織，又缺乏必要的監(jiān)督，造成管理效率降低 [6]?？v觀代建制在各地方試點的情況，學者認為我國目前代建制的運作實施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障；各地實施的代建制模式中對于代建單位尚缺乏明確的職能定位依據(jù)；代建機構(gòu)總體實力薄弱，沒有形成成熟、規(guī)范、公平競爭的代建市場，代建單位承擔代建責任的機制不明等。我國的政府投資項目代建制管理模式起源于福建廈門市，對代建制的研究主要******大學碩士學位 論文 8 集中在實踐探索中的代建管理模式、運作方式、管理規(guī)則等等。運用市場化的方式推動工程總承包和工程項目管理的發(fā)展，培育專業(yè)化的工程項目管理企業(yè)，提高建設 管理水平，保證工程質(zhì)量和投資效益 [8][9]。 20xx 年，王國榕等人對我國政府投資項目管理的現(xiàn)狀進行了分析，指出當前我國政府投資項目管理中存在的主要問題，有項目決策機制缺乏科學性、管理水平低下而造成項目的實施缺乏科學性，管理效率低下，投資效益低下，由此提出了改革模式的分析 [7]。 據(jù)國家統(tǒng)計局《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計年鑒》等有關資料介紹， 1958 年至 20xx年，我國投資項目失誤率接近投資項目總數(shù)的 50%[5]。 20xx 年 7 月，國務院出臺了《關于投資體制改革的決定》，提出深化投資體制改革的指導思想，其中政府投資體制改革的重大舉措主要有三點：合理界定了政府投資職能，建立政府投資責任追究制度，對非營利性政府投資項目加快推行“代建制” [2]。政府投資管理體制也實行了一些變革，與市場經(jīng)濟規(guī)則相適應的投資管理體制在這一階段初步形成 [2]。改革開放以后，我國一直不懈地在 進行政治與經(jīng)濟體制改革，尤其是投資體制改革，先后經(jīng)歷了幾次投資體制改革的高潮。主要通過與國家開發(fā)銀行等部門合作，投資建設了 H 市龍灣大街南延、海晨路、 3 萬噸污水處理場及城區(qū) 30 余 條主次干道、飛天廣場等重點項目，累積完成投資 44025 萬元。生活垃圾無害化處理場工程占地約 299 畝，庫容量達 玩立方米，日處理生活垃圾 441 噸，計劃總投資 9500 萬元，于 20xx 年正式完工。近年來， H 市政府致力于本市市區(qū)城市基礎設施的發(fā)展和完善。從項目投資資金來源情況來看，全年建設投資資金共到位 億元，比上年增長 %。表 11 所示為 1998 年至 20xx年 H 市固定資產(chǎn)投資情況。青山水庫工程獲得國家環(huán)評批準，已經(jīng) 于 20xx 年 開工建設 。H 地區(qū)地處沿海，海岸線達 258 公里。 （ 2）虛擬組織理論在城市基本建設項目管理中的應用有利于政府投資項目市場的發(fā)展和完善。城建項目傳統(tǒng)管理模式在市場經(jīng)濟條件下暴露出越來越多的弊******大學碩士學位 論文 3 端。 （ 2）結(jié)合 H 市城市基本建設項目管理現(xiàn)狀，分析了 H 市城市基本建設項目管理存在的問題。 H 市作為新興的海濱城市，近幾年來城市基本建設項目逐年增加，現(xiàn)代化建設步伐不斷加快，城市經(jīng)濟迅猛發(fā)展，現(xiàn)行的城建項目依舊 采用傳統(tǒng)管理方式，在日常項目管理中暴露出了越來越多的問題，如何通過改革現(xiàn)行城建項目管理方式，建立合理的、適應市場需求的、高效的、能夠適應未來經(jīng)濟發(fā)展需求的集成化城建項目管理模式，強化城建項目的管理，對于實現(xiàn) H 市新發(fā)展，建設新型現(xiàn)代化城市具有非常重要的意義。我國傳統(tǒng)的城建項目大部由政府財政直接投資建設，管理模式基本上采取單一的工程指揮部模式，管理運作程序是先由各相關職能單位預先申報項目，經(jīng)發(fā)展計劃委、財政局等部門綜合平衡后，確定投資項目名單，然后下達原項目申報單位。 隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立、發(fā)展和完善，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的政府投資項目管理模式暴露出了許多問題。 改革開放以來中國逐步步入以市場為基礎的資源配置體系代替以計劃為基礎的資源配置體系的轉(zhuǎn)型階段。 學位論文原創(chuàng)性聲明 ........................................................ 錯誤 !未定義書簽。 本為以 H 市為例，探討和研究了 H 市城建項目現(xiàn)行的管理模式存在的問題，以及在新興市場經(jīng)濟條件下， H 市城建項目管理改革發(fā)展方向，并結(jié)合政府投資項目管理理論和虛擬組織理論，構(gòu)建了 H 市城建項目虛擬聯(lián)盟。 ***** 學 位 論 文 作者姓名 趙靜 指導教師 申請學位 工程領域 研究方向 分類號 學校代碼 UDC 密 級 *****大學 H 市城建項目管理模式研究 The Study Of U