【正文】 用和集中注意力的事物。 W最后，焦點事件可以與其他的類似事件配合起來影響 政策問題的界定。通常官員們都是通過對各種抱怨 聲和私下進行的個 別調(diào)查等一些非正式渠道來獲得反饋信息?？傃灾答佇畔⒌那?—— 系統(tǒng)監(jiān)控，抱怨和個 別調(diào)查，以及官僚的經(jīng)驗。 二是其他問題沒有得到政府的解決或處理也從視野中消失了，主要是因為政府所 充分采取的行動使得那些原本比較嚴重的后果變得更少見了。唐斯是正確的話， 那么問 題經(jīng)常從公共視野中消失的原因就在于短期的樂觀讓位于對行動之財政成 本和社會成本的認識。經(jīng)濟中的豐富 資源會使的預算約束不太嚴格，有了資金，政府就可以在預算約束嚴格的時候使 1 約翰金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2020 年 8 月第 1 版 .第 105 頁 3 Anthony Downs,“Up and Down with—the ?IssueAttention Cycle,? ”The Public Interest28(Summer 1972): 所不可能的創(chuàng)新成為可能。 1 狀況界 定成問題主要受價值觀、對比及分類的影響。第三，分類。 總之，問題源流這 一部分考察了政府官員對問題的界定。金登提出了“政策共同體”概念，它指是由某一特定領(lǐng) 域的分散在政府內(nèi)外，即由研究人員、國會辦事人員、規(guī)劃與評估辦公室和預算 辦公室人員、學者、利益集團的分析人員等專業(yè)人員組成的共同體。 2 通常政策共同體接受一種新思想需要很長的一段軟化過程：思想漂浮、提 出議案、做演講、草擬政策建議，然后根據(jù)反應修改議案，并且再一次漂浮起來。金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2020 年 8 月第 1 版 .第 145 頁 2 Robert Axelrod the Emergence of Cooperation Among Egoistis ,?American Politicial Science Rerview 75(June 1981): 生變化。政策企業(yè)家“軟化”的對象，有時是普通公眾、一種更為專業(yè) 化的公眾或政策共同體本身，其目的確保相關(guān)的公眾為某一類型的政策建議到來 而做好準備。軟化活動是在一個政策建議受到重視之前的必 要準 備期。另一 方面是價值可接受性。政策制定者關(guān)心一個 項目成本，也關(guān)注由于那項支出而實現(xiàn)的收益，這些收益可以證明那些成本是否 具有合理性，以及是否可能以更低的成本來獲得。另一些思想則帶著被民選政治家所贊成的期待而被積 極地推到了最前方。 W這個過程類 似于托馬斯有一個可供采納的可行備選方案有 助于某一主題在政府議程上獲得很高的地位，而且那樣也可以明顯增加某一主題 被提上決策議程的可能性。 1．國民情緒。一般識別 的方式有兩種：首先，選民政治家通過諸如郵件、市民大會 或者小型聚會、接待群眾代表或者他們在該地區(qū)辦公時的來訪這樣一些交流方式 來判斷其選民的情緒；其次，非選民官員往往根據(jù)他們從政治家那兒獲得的信息 來認識國民情緒。金登認為應該對有組織的利益集團之間的共 識與沖突有所認識。即使雙方在傳播的頻率 和力度上大致相等，但重要人士認為主導方具有優(yōu)勢的政治資源時，在對支持與 反對之間的平衡的確定不太精確情況下，實際對平衡做出了一種評估。當議程發(fā)生變化涉及政府角色的時候，要么 是擔任權(quán)威職務(wù)上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項目并提出新的議程項目；要么是 這些職位上的人事發(fā)生了變動。政治溪流中也存在著共識。 2 在政治溪流中，一種討價還價的過程在 發(fā)揮作用；潛在的聯(lián)盟支持者受到某種利益承諾的誘惑而加入聯(lián)盟，而其他人之 所以爬上浪頭，是因為他們擔心在某種事情通過的情況下，自己會分到不到一杯 羹。非民選官員可以從 政治家那兒了解國民情緒。實際上，如果所 涉及的是一個流行問題，那么競爭與其說是妨礙行動，還不如說是促進作用。 2 約翰這些政策制定系統(tǒng)的各種溪流，在關(guān)鍵 的時刻匯合在一起。一扇政策之窗之所以敞開，其原因在于政治溪流 的變化，或者一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注，或行政當局的 變更及任何政治角色的調(diào)整。 （ 2）政策之窗的關(guān)閉原因有很多種。 第三，促使政策之窗打開的事件可能會從舞臺上消失。 2 第四，人事再度變化。唐斯（ Anthony Down）的問題注 意周期（ issueattention cycle）理論要求在機會降臨的時候迅速采取行動 . 3 他 認為，強烈的行動愿望往往會被一種對行動之金錢成本和社會成本的認識所消解。如果決策者相信一個問題迫在眉梢，或者與其個 人利益相關(guān)或其他目的的政策建議，或政治溪流中的一個事件，或政策之窗是有 一些客觀特性所規(guī)定的，諸如政府的變更、一次重建、一個重要經(jīng)濟部門的急劇 衰退，但是政策之窗也在參與者的知覺之中。如果作為問題的解決辦法而被提出的備選方案也符合政 治可接受性的標準，那么它們就會進展得更加順利。除外，一個策略考慮也限制了參與者在任何給定 時間所考察的項目的數(shù)量。各種 固定的周期按照一個時間表打開和關(guān)閉政策之窗，許多政策之窗的周期性仍然是 顯而易見，具有可預測性。一個問題被認識，一種解決辦法可以獲得，并且碰巧政治氣候適宜，所有 這一切都在同一時刻出現(xiàn)。與這個模型相比，解決辦法在政府內(nèi)部和附近四處 漂浮，搜尋一些可以附加其上的問題或者一些使其更有可能被采納的政治事件。金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2020 年 8 月第 1 版： 216 頁 19 只有政治溪流打開一扇時機有利的政策之窗時，這個政策建議才會被提上議程。然而，如果所有三條溪流都匯合在 一起的話，那么一個項目進入決策議程的可能性就會明顯增強。 如果這三種因素中缺少一種，即如果得不到一個解決辦法，不能夠發(fā)現(xiàn)問題或問 題不太緊迫，或者缺少來自政治溪流的支持，那么該主題在決策議程中的位置就 會轉(zhuǎn)瞬即逝。一般來說，沒有哪一種因素可以統(tǒng)領(lǐng)或者高于其他因素。首先他們必需準備就緒。好的思想會因為缺乏倡導者而 不能發(fā)揮作用。出現(xiàn)一扇有利于某一主題的政策之窗常?？梢詾榱硪粋€相同 主題的敞開增加可能性。但是有時，隨著具有里程意義的立法獲得通過或 者隨著確定先例的總統(tǒng)決策被采納，一種新的原則就被確立。解決辦法與問題結(jié)合在一起，兩者又與有利的政治力量相結(jié)合。有 一種關(guān)鍵的結(jié)合就是某一政策備選方案與其他某一事物的結(jié)合。最后， 一個領(lǐng)域的成功可以增加相鄰領(lǐng)域成功的概率，人們可以根據(jù)先例進行論證。狹義的創(chuàng) 業(yè)是指創(chuàng)業(yè)者的生產(chǎn)經(jīng)營活動，主要是開辦企業(yè)、開創(chuàng)個體和家庭的小實業(yè)體。 21 3．創(chuàng)業(yè)貸款。 22 第三章 用多源流理論闡釋我國大學生創(chuàng)業(yè)貸款 政策 金登的多源流分析框架自提出以來，經(jīng)過不斷的修正與擴展，作為一種案例 研究方法已經(jīng)得到了相當廣泛的運用，如扎哈里亞迪斯討論了英、法兩國三個部 門私有化過程中的政治問題，羅蘭 一、問題源流 —— 大學生創(chuàng)業(yè)貸款問題源 流 金登的多源流理論框架中的問題源流，在現(xiàn)實社會中，存在著各種社會問題， 他們匯集成一條問題溪流，問題源流這一部分考察了政府官員是怎么樣將其注意 力固定在某一問題而不是另一個問題上。當我們對一些狀況采 取某種行動的時候，這些狀況就被界定為問題，大學生創(chuàng)業(yè)貸款問題是如何引起 政策制定者的注意的。自從 20 世紀 90 年代末期，中 國實行高校擴招政策，據(jù)教育部的統(tǒng)計， 2020 年我國高校畢業(yè)生人數(shù)達 413 萬人， 2020 年全國高校畢業(yè)生人數(shù)達到 495 萬人， 2020 年，全國普通高校畢業(yè)生達 559 萬人，比 2020 年增加 64 萬人， 2020 年全國高校畢業(yè)生人數(shù)當時達到 610 多萬人， 促使我國勞動力市場供大于求。這一系列 大學生畢業(yè)人數(shù)和已就業(yè)的 數(shù)據(jù)成為與社會穩(wěn)定息息相關(guān)的重要影響指標。這些事件反映了 大學生現(xiàn)在就業(yè)形式的嚴峻和社會競爭的殘酷，也體現(xiàn)了現(xiàn)在的企業(yè)盲目追求高 學歷，大材小用，造成人才浪費現(xiàn)象。“啃老”很可能成為影響未來家庭生活的“第一殺手”。非正式渠道通過論壇，集會等等收集到各種信息，如 我國相關(guān)學者和部門把其做了歸因，教育脫節(jié)、就業(yè)觀念僵化、現(xiàn)有對大學生就 業(yè)扶持制度不完善等。人大代 表葉青認為大學生要學會擇業(yè)，然后學會創(chuàng)業(yè)，最后才能成就事業(yè)。對于一半以上的大學生來說，創(chuàng)業(yè)最突出的 問題仍是資金。最后，當我 國信用體系的建設(shè)起步不久，大學生的誠信意識不強，加之社會不良誠信現(xiàn)象的 影響，使得大學生失信于國家助學貸款的現(xiàn)象屢見不鮮，進而也影響了高校大學 生創(chuàng)業(yè)貸款在社會上的有效實施。這就要求高校進一步加強創(chuàng)業(yè)教育，政府制定相關(guān)的扶持 優(yōu)惠政策，并要有力的執(zhí)行，將政策扎扎實實的落到實處，鼓勵大學生自主創(chuàng)業(yè)。隨著問題源流的不斷匯集，當問題 被識別并得到社會中一部分人們的關(guān)注時，“政策共同體”中的“政策企業(yè)家” （ policy entrepreneurs）圍繞這個問題的解決就會相續(xù)提出各種政策議案（原有的 政策鮮湯）。 （一）政府方面 首先，中央政府方面。并且，從微觀上來說，畢業(yè)生就業(yè)狀況不僅對其本人，也對他們背后的家 庭和社會有重要現(xiàn)實意義，他們的就業(yè)形勢和狀況實際上也影響了更多的人和更 廣泛的社會階層；從宏觀上來說，這一問題牽涉到我國“科教興國”的實施、經(jīng) 濟和社會的可持續(xù)性發(fā)展。因此，在“政策共同體”中，中央政府對關(guān)系我國穩(wěn)定團 結(jié)與國計民生的就業(yè)問題一直保持高度的重視，特別是對龐大的高校畢業(yè)生就業(yè) 需求，成為推動我國高校畢業(yè)生就業(yè)的主要動力。據(jù)湖北省人才科研所 2020 年 1 月 5 日發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示， 在對 3618 名受訪的應屆大學畢業(yè)生中，啟動資金不足是他們自主創(chuàng)業(yè)的最大障礙。 1 從 調(diào)查來看，我省大多數(shù)大學畢業(yè)生有自主創(chuàng)業(yè)的意愿，急需政府對他們進行幫助。高校就業(yè) 率高低，在一定程度上反映了高校的學科和專業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)置，及其人才培養(yǎng)模式與 社會需求之間存在的適應程度，進而影響到該校在社會中的聲望和高校排名，甚 至會嚴重影響該校未來的招生情況。對比高校 學者針對大學生就業(yè)困境進行各種理論與實踐研究，為解決大學生就業(yè)問題出謀 劃策。同時，學校的 責任是教書育人，培養(yǎng)全面發(fā)展的人才，適應社會需要的人才。隨 著就業(yè)市場競爭愈加激烈，高校畢業(yè) 生已經(jīng)從“賣方市場”變成了“買方市場”，這已成為不爭的事實。可見，大部分學生對創(chuàng)業(yè)已有所了解，但是嘗試與正在 創(chuàng)業(yè)者為數(shù)較少。目前我國為了鼓勵大學生創(chuàng)業(yè)也相繼出臺了一些優(yōu)惠 政策予以支持，這些政策的實施促使了創(chuàng)業(yè)者逐漸選擇自己的資金積累及家庭支 持和大學生創(chuàng)業(yè)貸款兩種方式。在財大與民大之間的商業(yè)街的夜市地攤了解到，由于資金和經(jīng)驗的缺 乏，只有極少數(shù)學生從事臨時性的買賣活動，他們 表示靠這樣的積累原始資金是 很難籌到足夠的創(chuàng)業(yè)資金。高校畢業(yè)生普遍有 對創(chuàng)業(yè)政策。 我國大學生有創(chuàng)業(yè)意愿的人占大多數(shù)，如果排除其他經(jīng)驗和項目因素，資金是進 入創(chuàng)業(yè)門檻的最大障礙。盡管多數(shù)大學生表現(xiàn)出有著強烈的創(chuàng)業(yè)意識，考慮過自主創(chuàng)業(yè)，但 談及是否有動手創(chuàng)業(yè)的時候，普遍都認為實踐起來很難。 ％的大學生選擇自己積累 資金及家庭支持，另有 ％的人選擇向銀行貸款， %人期望通過大學 生創(chuàng)業(yè)貸款獲得創(chuàng)業(yè)資金。近 年來，很多大學生在市場經(jīng)濟環(huán)境的影響下，高校進行創(chuàng)業(yè)教育的滲透下，大學 生就業(yè)觀念在悄然的發(fā)生了巨大的改變，隨著對創(chuàng)業(yè)認識的加深，逐漸對創(chuàng)業(yè)顯 示出濃厚的感興趣。同時，高校也必定成為了大學生就業(yè)的重要受益者之一。高校在課程設(shè)置上添加了相關(guān)的創(chuàng)業(yè)課程教育，轉(zhuǎn) 變高校大學生的就業(yè)觀念，培養(yǎng)高校大學生的創(chuàng)業(yè)意識。近些年來教育部在評估時，把畢業(yè)生就業(yè)狀 況作為每四年定期對高校進行“教學評估 ”一個重要的指標。而在促進大學生創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的大趨勢下，各地政府也應積極投入 到對大學生創(chuàng)業(yè)的調(diào)研和試點等政策制定落實工作方面來。因此，自主創(chuàng)業(yè)成為促進就業(yè)的重要方式 之一。 其次，地方政府方面。 高 校畢業(yè)生群體安定，也將成為促進整個社會安定的重要因素。在計劃經(jīng)濟的情況下，高校的畢 業(yè)生 就業(yè)主要是通過國家計劃部門按需“統(tǒng)一分配”，是一種有保障的就業(yè)制度。這些政策議案“漂浮”于 25 “政策原湯”周圍，相互碰撞、相互融合，其倡導者也在不斷地展開博弈、討論 和修改，并逐漸產(chǎn)生出成熟的政策思想。 二、政策源流 —— “政策共同體”的高度重視與廣泛參與 政策流部分考察政策建議的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計以及受到重視的過程。從社會實踐中 來看，創(chuàng)業(yè)在促進經(jīng)濟增長、解決社會就業(yè)、加快技術(shù)創(chuàng)新、提高生產(chǎn)力發(fā)展水 平等方面發(fā)揮著重要作用。再次，商業(yè)銀行對大學生無抵押和擔保的創(chuàng)業(yè)貸款政 策也存在著周期較長、量小面廣、管理成本高的問題尤其是放貸之后，大學生創(chuàng) 業(yè)成功率及還貸可能性等問題存在質(zhì)疑，從而降低了經(jīng)營此業(yè)務(wù)的積極性。 2020 年 6 月到 2020 年 1 月，國家工商行政管理總 局、財政部和國家發(fā)改委、教育部在促進高校畢業(yè)生就業(yè)工作做出了許多相關(guān)規(guī) 24 定。比如現(xiàn)在的大學里都設(shè)置很多管理專業(yè)， 定位在培養(yǎng)高級管理人才，但是隨著高等教育的大眾化進程，出現(xiàn)了供需不平 衡 問題。 最后，對已有政策的反饋。社會學家稱之為“新失業(yè)群體”。 其次，不斷疊加的大學生就業(yè)問